区检察院诉某生态环境局不履行饮用水水源地 环境保护职责行政公益诉讼案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
南昌铁路运输法院(2023)赣7101行初1389号行政判决书 2.案由：不履行饮用水水源地环境保护职责行政公益诉讼 3.当事人
公益诉讼起诉人：区检察院 被告：某生态环境局
【基本案情】
供水公司建有水厂，其中A 水厂、B 水厂取水水源为赣江、C 水厂取水水 源为锦江。2020年9月2日，区政府办公室作出《关于印发某区农村集中式饮 用水水源保护区专项整治工作方案的通知》,明确某区农村集中式饮用水水源 保护整治责任单位为各乡镇人民政府。
2022年6月2日，省检察院第八检察部发布《关于全省检察机关开展饮用 水安全检查公益诉讼专项监督活动的通知》,在全省开展饮用水安全专项监督 活动。区检察院发现甲镇、乙镇、丙乡饮用水水源地存在围挡破损、堤岸沿线 漂浮、沉积垃圾未清理等问题，某水厂一级保护区内灌溉渠有排污口，影响饮 用水安全，A 水厂、B 水厂、C 水厂保护区内部分围挡被毁损形成较大缺口， 人员畜禽可自由进出，一级保护区内有人员垂钓活动，水源地堤岸沿线漂浮、
二 、环境资源纠纷 283
沉积各类垃圾未清理。A 水厂二级保护区内有大量牛群活动，排泄物直接接触 水源污染水环境。B 水厂附近有一家在养生猪养殖场，散发刺鼻气味，未见配 套建设污染治理设施，影响供水安全。
2022年9月27日，区检察院予以立案，向供水公司A 水厂厂长等人制作 了询问笔录，2022年11月25日，区检察院向某生态环境局发出《检察建议 书》,建议某生态环境局：1.依法履行水源地环境保护职责，指导甲镇、乙镇、 丙乡、丁乡人民政府对饮用水水源地保护区存在的问题进行整改；2.加强农村 供水工程日常监督，及时排除水源地环境污染隐患，切实保障饮用水安全。
收到检察建议后，某生态环境局进行现场巡查，发现区检察院反映的问题 属实，告知乙镇、丙乡等乡镇人民政府进行处理。某生态环境局对丙乡某养猪 场进行了检查，该养猪场已关闭。2022年11月29日、12月6日、12月15日、 12月26日，某生态环境局工作人员巡查发现存在防护围栏仍未修复、堤岸沿 线有垃圾物堆积等问题。
2022年12月30日，某生态环境局作出回复：针对贵院提出的问题，召开 专题会议进行了研究分析，并要求以区生态环境保护委员会办公室名义，根据 《某区生态环境保护责任清单》,督促区水利局、甲镇、乙镇、丙乡、丁乡按职 能认真落实；11月29日，我局由分管领导带队联合区水利局开展专项帮扶行 动，4个乡镇农村饮用水水源地区存在的问题进行认真整改；加强日常巡查频 次，12月对全区农村饮用水源地开展巡查2次，出动执法车辆4批次，执法人 员12人次；督促指导属地乡镇加强供水工程日常监督，及时排除水源地环境污 染隐患，现已完成整改。但截至区检察院提起行政公益诉讼前，饮用水水源地 一级保护区防护围栏仍未完全修复到位，出现护栏成片倒塌，A 水厂水源保护 区有放牧现象，堤岸边有牛群等排泄物，农村饮用水源地保护仍然存在安全隐 患，区检察院遂提起行政公益诉讼。
在本案诉讼期间，区检察院所诉请的饮用水水源地环境问题已得到整改。 2023年9月28日，某区生态环境保护委员会办公室再次向乙镇政府发出《关 于加快乙镇(锦江)水源地存在问题整改的函》,指出乙镇(锦江)水源地一
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
级保护区隔离防护网多处破损、一级保护区存在钓鱼现象，长期未进行整改， 要求进行整改。同日，某生态环境局向甲镇政府发出《关于加快甲镇(赣江西 支)水源地存在问题整改的函》,指出甲镇(赣江西支)水源地一级保护区防 护隔离网多处破损，一级保护区内放牧，牛群等畜禽粪便存在影响水质的现象， 长期未进行整改，要求进行整改。同日，某生态环境局向丙乡政府发出《关于 加快丙乡(赣江西支)水源地存在问题整改的函》,指出丙乡(赣江西支)水 源地一级保护区防护隔离网多处破损，一级保护区内存在钓鱼现象，长期未进 行整改，要求进行整改。
2023年10月10日，乙镇政府作出书面回复，告知已安排专业人员对破损 处进行了重新维修和加固，已完成问题整改。2023年10月16日，丙乡政府作 出书面回复，告知破损防护网已完成修复，护渔队加强日常巡逻和监管，对在 保护区内的垂钓者及时劝离，同时安装“饮水口禁止垂钓”警示牌6块。2023 年10月28日，甲镇政府作书面回复，告知安排人员及时清理畜禽粪便，要求 养殖户做好畜禽的监管，不再让畜禽到水源地保护区内，隔离网的破损已要求 供水公司修复完成。上述乡镇人民政府作出的回复均附图。某生态环境局进行 整改核查，核查情况为已整改到位。
2023年11月9日，区生态环境保护委员会办公室制定了《某区饮用水源 保护区监管巡查制度》,加强饮用水水源地保护。
【案件焦点】
1.某生态环境局是否具有对案涉饮用水水源地环境保护的法定职责；2.某 生态环境局是否全面履行其法定职责。
【法院裁判要旨】
南昌铁路运输法院经审理认为：根据《最高人民法院、最高人民检察院关 于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定，某生态环境 局在区检察院提出检察建议后两个月内未履行法定职责，区检察院据此向法院 提起诉讼，符合法定起诉条件。
二 、环境资源纠纷 285
行政作为义务通常来源于法律、法规的规定，也可源自行政行为本身，如 行政机关制定的规范性文件、行政合同的约定、行政承诺、行政复议决定以及 对特定行政行为的执行等。根据《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一 款、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第二十条、《江西省农村供水条 例》第五条第二款规定，某生态环境局作为县级人民政府环境保护主管部门， 对本行政区域内的饮用水水源地环境具有保护和监管的法定职责。
行政机关应当依法、及时、全面、正确地履行法定职责。因此，应当从履 行的手段、程度及时间等因素综合判断行政机关是否履行了法定职责。根据 《中华人民共和国水污染防治法》第三十八条、第六十三条第四款、第六十五 条第二款，《饮用水水源保护区污染防治管理规定》第十九条，《江西省农村供 水条例》第二十三条，《集中式饮用水水源地规范化建设环境保护技术要求》 5.3.1的规定，某生态环境局作为本行政区域内的水污染防治行政主管部门， 负有对饮用水水源地保护工作的监督、管理义务，出于保护用水人群生活饮用 水安全考虑，某生态环境局在收到检察建议后应积极作为，即便不能解决也应 及时呈报政府协调解决。某生态环境局告回复检察建议称指导属地乡镇进行整 改，并已完成整改，但巡查记录显示尚存在未整改问题，在此情况下某生态环 境局未再持续进一步采取监管措施，截至区检察院起诉前，案涉饮用水水源地 环境保护问题仍然存在。
虽在本案诉讼过程中，案涉饮用水水源地保护存在的问题得到整改，但此 前某生态环境局未能及时、有效、全面地履行其法定职责，导致饮用水水源地 一级保护区防护围栏未完全修复到位，水源保护区有放牧现象，堤岸边有牛群 排泄物等，农村饮用水水源地保护存在安全隐患，社会公共利益处于受侵害状 态。区检察院诉请判令某生态环境局依法全面履行水源地环境保护职责，因案 涉饮用水水源地环境问题已得到整改，再行判决某生态环境局履行已无意义， 故法院确认某生态环境局未依法履行饮用水水源地环境保护职责违法。
南昌铁路运输法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款 第二项规定，判决：
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
一 、确认某生态环境局未依法履行饮用水水源地环境保护职责违法； 二 、驳回区检察院的其他诉讼请求。
宣判后，各方当事人均未提起上诉、抗诉，判决已经生效。
【法官后语】
生态文明建设，关系中华民族永续发展的千年大计。生态环境是人类生存 和发展的根基，良好生态环境是最普惠的民生福祉。其中，水源保护是一项需 要长期投入、持续保持的工作，加强饮用水水源保护，提高饮用水水源水质， 直接影响公众身体健康和生命安全。本案处理的重点在于环保主管部门是否全 面履行其法定职责的认定。
环保主管部门对饮用水水源地具有监管的法定职责。行政机关的义务通常 来源于立法、行政职责，或者源于行政机关的自我约束性规定、行政约定以及 对特定行政行为的执行等。环保主管部门作为行政机关，法律法规及规章的设 定，是判断其对饮用水水源地是否负有监管管理义务的重要依据。根据《中华 人民共和国水污染防治法》第九条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护 主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”《饮用水水源保护区污染防治管理 规定》第二十条规定：“各级人民政府的环境保护部门会同有关部门作好饮用 水水源保护区的污染防治工作并根据当地人民政府的要求制定和颁布地方饮用 水水源保护区污染防治管理规定。”《江西省农村供水条例》第五条第二款规 定：“县级以上人民政府发展改革、财政、自然资源、生态环境、住房和城乡 建设、农业农村、卫生健康、应急管理、市场监督管理等部门和税务机关按照 职责分工做好农村供水相关工作。”环保部门对辖区内饮用水水源地保护及农 村供水安全具有监管职责，区生态环境局应当对饮用水水源地加强保护和管理，
保障村民生活饮用水安全。本案中，区生态环境局答辩称，依据《某区人民政 府办公室关于印发某区农村集中式饮用水水源保护区专项整治工作方案的通 知》,农村饮用水水源保护区的责任主体是各乡镇人民政府，环保主管部门仅 仅是配合单位，但是该文件中的责任单位是指专项整治具体事实的责任单位， 并不能因此免除区生态环境局法律规定的监管职能。
二、环境资源纠纷 287
环境行政公益诉讼中行政机关履职的判断标准应同时考虑行为+结果两个 方面因素。行为标准说以行政机关是否实际履职或履职是否存在瑕疵为标准， 认为行政机关穷尽了法定监管手段，即可判断其履职；结果标准说则以行政机 关的措施是否实现了环境公益保护的效果，作为其履职的判断标准。但是，单 纯以行为标准作为判断依据，将会鼓励行政机关把注意力放在可量化、可固定 的监管手段上，而结果标准则可能不当加重行政机关的负担，从而产生不良效 果。因此当行政机关穷尽法律限度内的措施仍然无法恢复国家利益或者公共利 益时，可以认定行政机关履职，更有利于推动生态环境的保护。
环保主管部门应当依法全面履行对饮用水水源地监督管理职责。对行政机 关不依法履行法定职责的判断和认定，应以法律规定的行政机关法定职责为依 据，对照行政机关的执法权力清单和责任清单，以是否全面运用或者穷尽行政 监管手段制止违法行为，国家利益、社会公共利益是否得到了有效保护为标准。 尤其是在环境行政公益诉讼中，应当以相对人的违法行为是否得到有效制止， 行政机关是否充分、及时、有效采取法定监管措施，以及国家利益、社会公共 利益是否得到有效保护，作为行政机关是否履行法定职责的标准。最高人民检 察院、生态环境部等部委也在《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好 污染防治攻坚战的意见》中规定：“依法履行行政监管职责。行政执法机关接 到检察建议书后应在规定时间内书面反馈，确属履职不到位或存在不作为的， 应当积极采取有效措施进行整改；因客观原因难以在规定期限内整改完毕的， 应当制作具体可行的整改方案，及时向检察机关说明情况……”本案中，区生 态环境局作为本行政区域内的水污染防治行政主管部门，负有对饮用水水源地 保护工作的监督、管理义务，出于保护用水人群生活饮用水安全考虑，区生态 环境局在收到检察建议后应积极作为。但是其虽然采取了发函督促乡镇政府整 改的方式进行监督，但未能充分全面运用或者穷尽行政监管手段制止违法行为； 仅将乡镇人民政府的回函判断水源地修复完成与否的依据，使国家利益、社会 公共利益受侵害状态没有得到有效纠正的，应认定环境主管部门未依法全面履 职。因此，环保主管部门虽有一定的履职行为，但未依法全面运用行政监督手
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
段，导致饮用水水源地未脱离受侵害状态，仍属于怠于履行水源地保护职责， 应当认定为未全面履行对饮用水水源地监督管理职责。虽然区生态环境局在诉 讼过程中实施补救措施并整改到位，但是仍应判决确认其未依法履职的行为违 法，有助于督促相关行政部门履职尽责，加强农村饮用水水源地环境保护，切 实保障群众生活饮用水安全。
编写人：南昌铁路运输法院吕思齐
