唐祥英诉苏州市吴江区国土资源局土地行政登记案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省苏州市中级人民法院(2013)苏中行终字第0042号行政判决书
2.案由：土地行政登记纠纷 3.当事人
原告(上诉人):唐祥英
被告(被上诉人):苏州市吴江区国土资源局(以下简称吴江国土局)
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中国法院2015年度案例 ·行政纠纷
【基本案情】
2009年10月9日，吴江国土局作出《国有土地使用证注销决定》,对唐祥英 申领的原吴江市同里镇鱼行街186-6号101室国有土地使用证予以注销。唐祥英 不服，向原吴江市人民政府提出行政复议，原吴江市人民政府经审查认定，2005年 5月，经唐祥英申请，吴江国土局向其颁发了吴国用(2005)第03200500094号 《国有土地使用证》,后因《地籍调查表》上邻宗地签章处“顾学军”的签名经司 法鉴定，不是同一人所写，于是，吴江国土局作出上述注销决定。吴江市人民政府 于2010年1月18日就唐祥英的复议申请作出复议决定，维持吴江国土局上述《国 有土地使用证注销决定》的行政行为。唐祥英在规定期限内未提起行政诉讼。2012 年12月6日，原告唐祥英向被告发出特快专递，将土地登记申请书、公房买卖协 议复印件等材料寄给被告。被告于2012年12月21日向原告发出通知书称“你寄 的办证材料我所已收到，按照土地登记有关规定，办理土地证需本人带原件到场或 请委托人前来办理”,并告知需要的相关材料。原告认为被告没有按照《土地登记 办法》的相关规定，当场或在五日内一次告知原告需要补正的内容，依法应视为已 受理了原告的申请，应当按规定颁发土地使用权证。
【案件焦点】
被告未在规定时间告知原告需要补正的内容，是否应当以违反法定程序中的时 效制度而予以撤销。
【法院裁判要旨】
吴江区人民法院经审理认为：《土地登记办法》第十二条规定，对当事人提出 的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理，其中第 (三)项“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告 知申请人需要补正的全部内容”。据此，吴江国土局收到申请后，如果材料不齐全 或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内 容，而吴江国土局于2012年12月7日收到唐祥英的申请，至2012年12月21日方 作出通知，超过规定期限，不符合《土地登记办法》的相关规定；但吴江国土局在 2012年12月21日的通知中明确告知办理土地证需要的材料及相关注意事项，而唐 祥英至今没有到吴江国土局提供相关资料，吴江国土局的行为对唐祥英的实体权利
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没有实质性的影响。综上，唐祥英起诉吴江国土局不作为的理由不能成立。遂依照 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十 六条第(一)项的规定，判决驳回唐祥英要求吴江国土局履行同里镇鱼行街186- 6号101室重新土地登记并承担诉讼费用的诉讼请求；案件受理费50元，由唐祥英 负担。
原告唐祥英不服，向苏州市中级人民法院提起上诉。
苏州市中级人民法院认为，根据国土资源部《土地登记办法》第三条的规定， 被上诉人吴江国土局作为国土资源行政主管部门，为本行政区域内的土地登记申请 机关。该办法第九条规定了申请人申请土地登记，应当提交七项材料，其中第 (三)项为土地权属来源证明、第(四)项为地籍调查表、宗地图及宗地界址坐 标。该条第二款明确，第(四)项材料可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调 查获得。上诉人唐祥英申请土地登记，既未完整提供土地登记材料，也未申请委托 专业技术单位进行地籍调查而获得相关材料，不符合相关法律规定。被上诉人对上 诉人要求重新登记土地的申请不予受理，于法有据，并无不当。
《土地登记办法》第九条第三款“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源 行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负 责。”第十三条、十四条又明确，国土资源行政主管部门受理土地登记申请后应当 进行审查，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问和实地查看。由此可 见，为确保申请人申请登记的真实意思及提交的登记材料真实性、合法性，申请人 不仅应当亲自或委托他人前往办理并如实反映真实情况，而且还应接受土地管理部 门的审核和询问，因此，上诉人认为无需到现场办理相关登记手续的观点不能 成立。
上诉人认为，被上诉人没有按照《土地登记办法》第十二条第(三项)的规 定，当场或在五日内一次告知上诉人需要补正的全部内容，应视为已受理了上诉人 的申请，应当按规定颁发土地使用权证。本院认为，上诉人于2012年12月6日邮 寄申请，被上诉人于12月21日作出书面告知，超过上述规定期限，属程序上存在 瑕疵，但被上诉人专程上门送达通知并对登记事项作了告知和指导，应视为已对前 述瑕疵进行了弥补，未影响唐祥英再次申请土地登记。申请、颁发土地使用权证应 符合相关规定。
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综上所述，上诉人唐祥英的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原 审判决认定事实清楚，程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行 政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定①,判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
在本案的审理过程中，争议的焦点不是原告的实体权利如何实现，而是被告国 土部门的行政程序是否合法。在本案中，被告在收到原告的申请后，过了十五日才 告知原告，超过了法律法规的明确规定。对这种情形是否应当以违反法定程序中的 时效制度而予以撤销呢。合议庭有三种意见：第一种意见认为既然《行政许可法》 明确规定了时效，行政机关就应当严格遵循，如果没有法定的原因导致其超过法定 时限，应当以违反法定程序予以撤销，否则行政许可法规定的时限制度将成为一纸 空文；第二种意见认为《行政许可法》规定了行政时限就应当执行，如果其他方面 没有问题，仅仅因为时限问题不宜撤销，因为许可本身没有问题，但不能因此放弃 对行政行为的司法审查，应当对该许可行为判决确认违法；还有一种意见认为行政 许可法规定时限的目的在于提高工作效率，避免久拖不决，只要根据行政许可法规 定的条件作出相应的行为，只要经当事人催促即履行，即使超过法定时限，法院也 不应予以撤销，如果其他方面没有问题可以判决驳回诉讼请求。
我们认为行政许可的时限制度作为一种行政程序是行政机关必须要严格遵循的， 违反时限制度属于违反法定程序，但并不是所有违反法定程序的行为都要撤销或者确 认违法。我们认为应当区别对待，对于那些严重违反法定程序，特别是违反法定程序 中的基本的主要程序，如没有给与陈述和申辩权、没有依法举行听证、没有送达等， 这种要坚决予以撤销或者确认违法。对于那些违反一般程序的，如时限之类的如超 过几天办理的，如果法院一概予以撤销，其法律效果和社会效果并不好。
其次，此案中，原告要求被告办理土地登记，被告超过规定期限，属程序上存 在瑕疵，但被告专程上门送达通知并对登记事项作了告知和指导，应视为已对前述 瑕疵进行了弥补，未影响原告再次申请土地登记。原告至今仍未向被告提供相应的
① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)项。
九、行政程序
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材料并提出申请，说明被告超过规定期限告知对其实体权益并无实质性的影响。
另外，如果法院迳行予以撤销并不利于当事人合法权益的保护。即使因超过时 限以程序违法为由予以撤销，由于行政许可是依申请的行为，当事人还要重新提出 申请，行政许可机关在法定的时限内再行作出行政许可，反而加长了期限。这样反 而不利于当事人合法权益的保护。至于被告存在的行政程序问题，法院可以通过向 行政许可机关发出司法建议，指出其违反法定时限等问题，责令其改进工作的方 式，达到政治效果、法律效果和社会效果的统一。
编写人：江苏省苏州市吴江区人民法院秦绪栋
