——田阳县糖业烟酒公司诉田阳县人民政府、田阳县房产管理局房屋所有权登 记案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终1048号行政裁定书 2.案由：房屋所有权登记纠纷
3. 当事人
原告（上诉人）：田阳县糖业烟酒公司（以下简称田阳县糖烟公 司）
被告（被上诉人）：田阳县人民政府（以下简称田阳县政府）、田 阳县房产管理局（以下简称田阳县房管局）
第三人：田阳县茂田房地产开发有限公司（以下简称茂田公司） 【基本案情】
2011年9月16日，田阳县糖烟公司与茂田公司订立《旧城改造合作 建设协议书》，约定双方合作建设田阳县田州镇解放西路1号田阳县糖 烟公司昭旺楼，项目完成后，第一层至第三层商铺和第四层3间（后第 四层3间调整为第十层3间）产权归田阳县糖烟公司所有，办理产权证所 产生的税、费由茂田公司负责。此合作方案经田阳县政府审批，该项目 已经建设完成，未竣工验收。2013年11月26日，茂田公司向田阳县房管 局申请将田阳县田州镇解放西路1号昭旺楼第三层301商铺登记为茂田公 司所有，该公司取得阳房权证阳字第20131851号房产证后，于2014年1 月21日将上述房产作为抵押物，为广西辰威进出口贸易有限公司在中国 建设银行南宁市园湖支行担保贷款480万元。2015年1月30日前，田阳县 糖烟公司得知田阳县房管局将涉案房产证颁给茂田公司，遂于2015年3 月向田阳县人民法院提起民事诉讼，2015年5月12日，田阳县人民法院 作出（2015）阳民二初字第10号民事调解书，由茂田公司于2015年9月 30日前将涉案房屋产权登记到田阳县糖烟公司名下，但茂田公司未履行 该调解书。2016年1月19日，田阳县糖烟公司向田阳县房管局提出申
请，要求撤销涉案房产证，将该房产证涉及的房产登记为田阳县糖烟公 司所有。田阳县房管局于2016年2月2日、2017年3月17日分别作出阳房 管复字〔2016〕6号《答复意见》、阳房管复字〔2017〕2号《回复》， 答复田阳县糖烟公司因阳房证阳字第20131823 、20121824 、20131825和 20131851号房产权涉及房产抵押，需要茂田公司解押房产后方能撤销上 述房产证，明确表示该局无权单方撤销房产权证，田阳县糖烟公司可以 和茂田公司两方协商一致，共同前来办理上述商铺产权证的撤销手续和 办理权证转移登记。田阳县糖烟公司认为，田阳县房管局拒绝撤销错误 的房产登记，无事实和法律依据，于2017年5月3日向田阳县人民法院起 诉，请求判决撤销房产权证。田阳县人民法院判决撤销前述房产证后， 田阳县房管局不服，提起上诉。百色市中级人民法院作出（2017）桂10 行终94号行政裁定，将案件发回重审。在田阳县人民法院重审期间，田
阳县糖烟公司申请撤诉，田阳县人民法院裁定准予撤诉。2018年4月12 日，田阳县糖烟公司变更被告，以田阳县政府和田阳县房管局为共同被 告向百色市中级人民法院提起诉讼，要求撤销前述房产证。一审庭审
中，田阳县糖烟公司自认2015年1月知道涉案房产证颁给茂田公司。
【案件焦点】
田阳县糖烟公司提起的本案诉讼是否超过起诉期限。 【法院裁判要旨】
广西壮族自治区百色市中级人民法院经审理认为：行政相对方主张 行政机关的行政行为侵害其合法权利，向人民法院提起行政诉讼，应在 法定的起诉期限内提出，超过法定的起诉期限，人民法院不予受理或在 受理后驳回起诉。2015年1月30日前，田阳县糖烟公司知道田阳县房管 局将涉案房权证颁发给茂田公司，应当自知道作出行政行为之日起六个 月内提起行政诉讼，即2015年7月30日前起诉。本案田阳县糖烟公司于 2017年5月3日向田阳县人民法院起诉，田阳县人民法院判决后，田阳县 房管局不服判决提起上诉，百色市中级人民法院裁定发回重审。重审期 间，田阳县糖烟公司申请撤诉，之后其于2018年4月12日又以田阳县政 府和田阳县房管局为被告向百色市中级人民法院起诉。百色市中级人民 法院认为田阳县糖烟公司两次向两级人民法院起诉均超过法定的起诉期 限，其诉权已丧失，故裁定：
驳回田阳县糖烟公司的起诉。
田阳县糖烟公司不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院经 审理认为：田阳县糖烟公司的起诉期限本应从2015年1月该公司自认知 道涉案房产证之日起计至2017年1月结束。但根据《中华人民共和国行
政诉讼法》第四十八条第一款规定，田阳县糖烟公司提起民事诉讼及等 待政府作出答复的期间，不属于田阳县糖烟公司自身原因耽误起诉期
限，应予以扣除。2015年3月13日，田阳县糖烟公司在法律规定的起诉 期限内向法院提起民事诉讼主张涉案商铺的权属；后田阳县糖烟公司向 田阳县房管局申请撤证，田阳县房管局于2016年2月2日、2017年3月17 日分别作出阳房管复字〔2016〕6号《答复意见》及〔2017〕2号《回
复》，答复田阳县糖烟公司该局无权单方撤证；之后田阳县糖烟公司又 向田阳县人民法院起诉撤证，百色市中级人民法院于2017年11月21日作 出（2017）桂10行终94号行政裁定，撤销田阳县人民法院（2017）桂
1021行初216号行政判决，并将案件发回田阳县人民法院重审。田阳县 糖烟公司于2018年3月21日申请撤诉，田阳县人民法院作出准予撤诉裁 定。除田阳县糖烟公司申请撤诉系该公司行使诉权放弃主张外，2015年 3月13日至2017年11月21日的期间应予扣除，即扣除一年零八个月时
间，从2015年1月该公司自认知道涉案房产证之日起计至2018年4月12日 提起本案诉讼时间止，共三年零三个月，扣除一年零八个月，还余一年 零五个月时间，故田阳县糖烟公司于2018年4月12日提起本案诉讼，未 超过法定的两年起诉期限。另，本案田阳县糖烟公司起诉田阳县政府、 田阳县房管局属于被告主体不适格。田阳县政府、田阳县房管局均不是 本案适格被告。百色市中级人民法院未对适格被告主体进行释明，不适 用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第 六十九条第一款第三项的规定。
综上，百色市中级人民法院未予释明关于适格被告主体，以超过六 个月起诉期限驳回起诉，属于适用法律不当。遂裁定：
一、撤销百色市中级人民法院（2018）桂10行初41号行政裁定；
二、指令百色市中级人民法院对田阳县糖烟公司的起诉重新进行审
查，并对田阳县糖烟公司进行指导、释明。经释明后，田阳县糖烟公司 的起诉符合法定条件的，百色市中级人民法院应当继续审理。
【法官后语】
行政诉讼起诉期限是指公民、法人或者其他组织对行政主体的行政 行为不服向人民法院提起行政诉讼，人民法院受理并对行政行为进行合 法性审查的法定期限。行政诉讼法定起诉期限本质上是社会利益维护与 权利主体权利救济相均衡的结果，其理论基础是行政诉讼法上的平衡理 论：一方面，行政行为不仅影响相对人，而且涉及多数的利害关系人以 及相关行政机关，如果随时都可以挑战行政行为的效力，将使多数人利 益及行政机关管理置于法律的不安定状态之下，进而影响社会秩序稳
定。因此，起诉期限使得行政行为效力尽快稳定，从而达到行政法律关 系安定的目的，进而使行政管理有序运行，保障国民的利益；另一方
面，虽然行政活动是执法活动，但执法活动如果引起人民的不满或者行 政管理相对人遭受违法行政侵害，在一般救济被穷尽的情况下，司法是 最后的途径。但考虑到行政管理的社会成本以及行政行为的效力稳定
性，司法并不能进行无限期的保护，司法保护应是有限期的保护。上述 平衡理论体现着诉权保障与司法对行政活动谦抑、尊让的价值权衡。
起诉期限在行政诉讼中发挥着重要的功能和意义。一是有利于保护 权利人的权益。行政诉讼的起诉期限表面上看是限制了权利人保护其合 法权益的时间，但是从本质上看，设置行政诉讼起诉期限最终目的是敦 促权利人及时行使权利，积极维护其合法权益。通过这一制度警示权利 人，在法定起诉期限内不依法提起诉讼，人民法院将不予保护。二是有 利于提高行政主体的公信力，进而促进社会的安定。行政诉讼是针对侵 害行政相对人利益的行为提起的，而行政诉讼的提起期限即行政相对人 提起行政诉讼的时间限制。如果没有该制度对于行政相对人的约束，可
能会导致行政相对人在面对自己权益受到侵犯后拖延行使权利，使得代 表国家权威的行政主体作出的行政行为处于一种不稳定状态。而行政主 体作出的行政行为常常事关一系列的社会关系；这样势必导致社会关系 出现不稳定性。三是有利于加强对行政行为真相的查明。行政诉讼起诉 期限的设立要求权利人在规定的时限内提起行政诉讼，这不仅有利于当 事人及时提供充分的证据保护自身的合法权益，也有助于法院对于行政 行为的真相的查明，减少行政诉讼的审理阻力。
作为行政诉讼起诉期限恒定的例外，行政诉讼起诉期限扣除制度亦 是基于平衡理论而孕育的，其是指在法定的起诉期限内，因特殊情况致 使起诉期限经过，在障碍消除后的法定时间内，依当事人之申请，人民 法院决定将被耽误时间予以扣除的制度。行政诉讼起诉期限扣除制度体 现着对处于弱势地位的当事人在诉讼程序启动上的人文关怀。在司法实 务界，人民法院支持的起诉期限扣除案例中，耽误事由大致有如下几种 情形：一是行政案件交叉管辖致使起诉材料在途期限；二是原告主体资 格变更，如以企业清算组名义提起诉讼被驳回后又以企业名义起诉的； 三是当事人基于信赖利益向行政机关职能部门寻求权利救济，行政机关 职能部门答复其将处理但未果的；四是当事人一直向人民法院主张权利 所耽误的时间；五是当事人基于对法律的认识错误未能恰当行使诉权
的，如本应属于行政诉讼的受案范围，当事人一直选择民事诉讼途径进 行权利救济，其提起民事诉讼的时间应予以扣除。
具体到本案，因田阳县糖业公司一直都在向法院、政府部门积极主 张自己权益受到侵害，并没有怠于行使自己的权利，并非自身原因致使 本案起诉期限出现了延误，人民法院正是基于当事人诉权保障与司法对 行政活动谦抑、尊让的权衡，最终对本案起诉期限中非因当事人自身原 因耽误的部分时间进行扣除，从而保护了当事人的诉权。
编写人：广西壮族自治区高级人民法院 贺利研 杨钉
