——凯力公司诉新昌县自然资源和规划局国土行政合同案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
浙江省绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终584号行政判决书 2.案由：国土行政合同纠纷
3.当事人

原告（被上诉人）：凯力公司

被告（上诉人）：新昌县自然资源和规划局（以下简称自然资源 局）
【基本案情】

2018年5月31日，新昌县土地储备中心与凯力公司、新昌县长诏水 库管理局分别作为甲、乙、丙三方，签订《新昌县国有土地使用权储 备合同》一份。合同约定： 甲方回收乙方、丙方使用的位于羽林街道 长诏村的国有土地使用权，证载建筑面积共12585.77平方米（实测 15003.8平方米），其中凯力公司面积4248.89平方米，长诏水库管理局 面积10754.91平方米。结合相关政策，核定储备土地面积为23887.78平 方米，房屋和地上附着物建筑面积15003.8平方米。甲方应当支付乙





方、丙方被回收的土地及地上建（构）筑物、设备搬迁补助等补偿费 用。经中介机构评估确定， 甲方应支付乙方本次储备补偿费用总金额 为3822.0839万元。合同约定：“经县政府同意，乙方在签订本收储合 同并向县国土局（储备中心）移交权证后由县国土局（储备中心）支 付补偿金额的20%，待腾空验收后，凭腾空验收单支付剩余80%的尾 款 …… 所需资金由县水务集团拨付给县国土局（储备中心）”“ 乙方、 丙方应当在2018年6月15日前撤离人员，腾空房屋”“ 乙方、丙方不按期 交付回收的标的物，每逾期一天，按回收补偿费总额的万分之五支付 违约金给甲方。甲方按该合同约定支付收储补偿费用。”
2018年2月12日，凯力公司将土地使用证提交给储备中心。6月11 日，将案涉房屋腾空并交付验收。6月15日，储备中心向凯力公司支付 补偿费用共计2800万元，剩余补偿费用1022.0839万元未付。回收案涉 地块国有土地使用权所需资金由新昌县水务集团提供，而水务集团未 足额拨付资金，致使储备中心无法按照合同约定支付剩余补偿费用。 凯力公司遂起诉，要求被告按照约定履行行政合同，支付剩余补偿款 1022.0839万元，并赔偿逾期履行的利息损失。
【案件焦点】

1.被告主体是否适格；2.被告因第三方原因未按照约定履行合同义 务是否合法；3.被告是否需要承担原告的利息损失。
【法院裁判要旨】

浙江省新昌县人民法院经审理认为：土地储备中心未经法律、法 规或者规章的授权，其实施的土地储备行为属于受委托的行为，公 民、法人或者其他组织因此提起行政诉讼的，应当以其所隶属的土地

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管理部门为被告。因此，新昌县自然资源和规划局系本案适格的被 告。关于被告因第三方原因未按照约定履行合同义务是否合法，原告 凯力公司已经全面履行了行政协议约定的义务，而储备中心仅支付补 偿费2800万元，余款至今未付，属于违约。同时，根据合同相对性原 则，原告也只能向合同相对方即储备中心主张权利。《中华人民共和 国国家赔偿法》规定了侵害当事人合法权益的应当赔偿直接损失，储 备中心未依照行政合同约定全面履行付款义务，依法应当予以赔偿。

浙江省新昌县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七 十八条第一款、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的 规定，判决如下：

一、责令自然资源局继续履行《新昌县国有土地使用权储备合 同》， 在本判决生效之日起三十日内向凯力公司支付土地储备补偿费 共计1022.0839万元；

二、自然资源局赔偿凯力公司上述补偿费自2018年6月11日起至实 际付清之日止按照中国人民银行同期同档次贷款利率计算的利息损 失。

自然资源局不服，提起上诉。浙江省绍兴市中级人民法院经审理 认为：根据《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题 的解释》等规定，即使水务集团未支付款项，储备中心仍需依照合同 约定履行付款义务。因行政合同未明确违约金的计算方式，按照中国 人民银行同期同档次贷款利率并无不当。

浙江省绍兴市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：





驳回上诉，维持原判。 【法官后语】
关于本案被告主体是否适格，存在两种观点。一种观点认为，根 据《国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员 会关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》第一条第三项的规定，土 地储备机构应为县级（含）以上人民政府批准成立、具有独立的法人 资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内 土地储备工作的事业单位。即储备中心具有独立的法人资格，是本案 适格的被告。另一种观点认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民 共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规 或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行 使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服 提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”即土地储备机构只有法律、 法规或者规章的授权才具有行政诉讼被告资格。《国土资源部等四部 委关于印发〈土地储备管理办法〉的通知》系部门规范性文件，并非 部门规章。土地储备中心未经法律、法规或者规章的授权，其实施的 土地储备行为属于受委托的行为，公民、法人或者其他组织因此提起 行政诉讼的，应当以其所隶属的土地管理部门为被告。因此，新昌县 自然资源和规划局系本案适格的被告。我们采用第二种观点。虽本案 不宜直接适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若 干问题的规定》第五条[1]，但根据该司法解释精神，土地储备机构并 非行政法意义上的适格被告。

因第三方原因导致行政机关无法履行行政合同不能阻却其继续履 约的责任。行政协议具有行政性、合意性，行政机关在履行行政协议 过程中要遵循行政法上的依法行政原则，也要遵循合同法上的诚实信





用原则。原告凯力公司按照行政合同约定上交国有土地使用证、腾空 房屋交付验收，已经全面履行了行政协议约定的义务，而储备中心仅 支付补偿费2800万元，余款未付，存在违约行为。被告将不按照协议 约定履约的责任推至第三方县水务集团，但县水务集团事实上并非协 议的签订一方，只是在付款方式上写明“所需资金由县水务集团拨付给 县国土局（土地储备中心）ℽ, 并不能使县水务集团产生直接的付款义 务。同时，根据合同相对性原理，原告也只能向合同相对方主张权 利。本案的审判思路，充分运用了民事法律原则及法律规范论述行政 行为的违法性，体现了行政合同的双重属性。

司法实践中存在大量资金来源受制于第三方的行政协议，而第三 方的履约责任并非来自行政合同本身，一般通过政府内部会议纪要等 形式予以确定。一旦发生履约不能的情况，行政合同一方当事人提起 行政诉讼，作为合同相对人的行政机关即负有履约责任，应当按照行 政合同履行约定职责。确由第三方承担履约责任的，行政机关可以向 第三方予以追偿。基于此，在行政合同签订之时，应当将实际履约方 纳入合同之中，作为合同一方当事人存在，才能从真正意义上赋予其 履约职责。

编写人：浙江省新昌县人民法院 张小玉