——李某诉某市住房和城乡建设局行政处理案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省扬州市中级人民法院(2021)苏10行终332号行政判决书
2.案由：行政处理纠纷 3.当事人
原告(上诉人):李某
被告(被上诉人):某市住房和城乡建设局(以下简称某市住建局) 第三人：房地产公司
【基本案情】
2019年3月21日，李某与房地产公司签订《商品房买卖合同》(预售), 约定李某购买房地产公司开发建设的某房屋，同日，李某与房地产公司签订 《借款合同》,合同约定：李某向房地产公司借款27万元，李某所借款项用于 支付上述房屋的首付款。2021年4月26日，某市住建局收到李某邮寄送达的 《违法查处申请书》,李某请求某市住建局依法查处房地产公司在出售案涉房屋
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过程中存在的为李某垫付首付款的违法行为，并将查处结果书面告知李某。
2021年6月16日，某市住建局针对李某上述申请作出案涉回复，主要内 容如下：关于李某举报房地产公司在销售过程中存在为购房人垫付首付款一事， 经调查了解，根据李某的举报线索，某市住建局进行了调查，就房地产公司向 李某提供借款用于支付某房屋首付款的行为，要求其进行整改，并要求房地产 公司在后续销售过程中不得再出现类似行为，某市住建局将密切关注并适时检 查。李某不服，提起诉讼。
【案件焦点】
李某作为单个业主，是否具有提起本案行政诉讼的主体资格。
【法院裁判要旨】
江苏省扬州市江都区人民法院经审理认为：李某作为案涉房屋的购买人， 出于交易安全考虑，对于出售房屋的开发企业存在为购房人垫付首付款的违规 行为，具有请求房地产管理部门进行调查处理的权利，属于利害关系人，具有 提起本案行政诉讼的主体资格。某市住建局作为房地产行业主管部门，对辖区 内开发企业违规向购房人变相垫付首付款的行为具有查处职责，某市住建局经 调查，认为房地产公司的行为属于社会危害性显著轻微，因此适用比例原则对 房地产公司予以政策性宣传并要求其整改，对李某作出案涉回复并无不当。
江苏省扬州市江都区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十 九条规定，判决如下：
驳回原告李某的诉讼请求。
李某不服，提起上诉。江苏省扬州市中级人民法院经审理认为：第一，李 某具有提起本案诉讼的原告资格。本案中，为规范购房融资行为，加强房地产 领域反洗钱工作，促进房地产市场平稳健康发展，国家明令禁止开发企业为购 房人垫付首付款或变相垫付首付款。由此，李某作为案涉房屋的购买人，出于 交易安全考虑，对于出售房屋的开发企业存在为购房人垫付首付款的违规行为， 具有请求房地产管理部门进行调查处理的权利，属于利害关系人，因此具有提
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起本案诉讼的主体资格。
第二，某市住建局作出的案涉回复并无不当。本案中，某市住建局收到李 某邮寄的《违法查处申请书》后，对李某请求查处的房地产公司在出售房屋过 程中垫付首付款的行为进行调查处理。后某市住建局结合向银行咨询的结果， 认为房地产公司的行为社会危害性显著轻微，由此从行政裁量上依法适用比例 原则对房地产公司予以政策方面的宣传并要求其整改，该处理并无不当，且某 市住建局作出的案涉回复内容亦与其举证的调查笔录相印证。一审判决认定事 实清楚，证据充分、程序合法。
江苏省扬州市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
本案的争议焦点在于，李某是否具有原告主体资格。
一种观点认为，李某没有原告主体资格。《最高人民法院关于适用〈中华 人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关 作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会 不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提 起诉讼。”本案中，关于房地产公司违规向业主提供首付款的行为，如查证属 实，将对全体业主的交易安全造成影响。因此，某市住建局对此是否进行查处 以及如何查处影响的是全体业主的共有利益，只有业主集体才享有原告主体资 格，而李某作为单个业主并不具有原告主体资格。
另一种观点认为，李某具有原告主体资格。针对李某的投诉举报行为，某 市住建局作出的查处决定固然将对全体业主产生影响，但李某的投诉举报中包 含违规行为致其自身合法权益受损的指控。开发商向购房者提供首付款系国家 明令禁止的行为，房地产公司的该违规行为将产生三项法律风险：因涉嫌洗钱、 非法经营等导致刑事犯罪，因违反国家规章规定受到行政处罚，因违反民事法 律规定导致合同效力受到影响。这三项法律风险将直接影响李某购房合同的顺
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利履行，严重威胁其交易安全。此时应当认定该投诉举报涉及李某自身合法权 益，李某与该答复具有法律上的利害关系，自然具有针对该答复提起行政诉讼 的原告主体资格。
笔者赞同第二种观点。司法实践中，对《中华人民共和国行政诉讼法》及 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》某一法条的 理解与适用，不能“只见树木不见森林”,而应将其放在整个行政诉讼法律体 系中去判断。因此，对于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼 法〉的解释》第十八条，在司法实践中应该区分以下两种情况：第一，行政行 为仅侵犯业主共有利益时，业主个人不具有提起行政诉讼的原告主体资格。对 属于全体业主共有部分的如建筑区划内的道路、物业服务用房、公共场所等受 到行政行为侵害时，应认为业主共有利益受到侵害，且每个业主受到的影响并 无二致，作为维护全体业主共有利益的业主委员会或过半数业主有权提起行政 诉讼，业主个人则无权提起行政诉讼。第二，当业主个人利益与全体业主共有 利益存在竞合时，在一定条件下，业主个人具有提起行政诉讼的原告主体资格。 某些情形下，行政机关作出的行政行为指向全体业主，侵害全体业主共有利益， 但其中也侵害了个别业主独立的、区别于他人的直接利益。如果在此情形下， 仍然囿于业主委员会或过半数业主具有原告主体资格，有可能导致业主个人利 益的沉没，这既与行政诉讼原告主体资格确定规则相悖，也与现行行政诉讼更 加侧重对相对人合法权益保护的趋势相左。例如，根据《最高人民法院关于审 理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》第五条第三项规定，只要用益物 权人认为集体经济组织所签订的补偿协议损害其合法权益，即可以自己名义提 起诉讼。这一规定无疑打破了《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政 案件若于问题的规定》第三条中关于对涉及农村集体土地的行政行为不服的， 只有村民委员会、农村集体经济组织或过半数村民可以提起诉讼的规定。由此 可知，在集体土地征收领域，当被征收人享有用益物权的土地被概括吸纳于集 体与征收人签订的征地补偿协议中时，被征收人基于对自身土地利益的维护， 可突破合同相对性及上述集体土地司法解释中原告资格的限制，对该概括性征
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收补偿协议提起行政诉讼。该行政协议司法解释对被征收人个人原告主体资格 的创新规定与本案中业主个人具有原告主体资格一脉相通。因此，涉及业主共 有利益的行政行为中存在业主个人亟待保护的个人利益时，应坚持利益衡量原 则，在个人利益与公共利益的维护上，对业主个人诉权进行倾斜性保护。
编写人：江苏省扬州市江都区人民法院 仇兆敏尹婷婷
