——吕某诉重庆市荣昌区人力资源和社会保障局劳动、社会保障行政监督案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
重庆市荣昌区人民法院（2019）渝0153行初33号行政判决书 2.案由：劳动、社会保障行政监督纠纷
3.当事人

原告：吕某

被告：重庆市荣昌区人力资源和社会保障局（以下简称荣昌人社 局）

第三人：重庆市荣昌区劳动能力鉴定委员会（以下简称荣昌劳鉴 委）
【基本案情】

吕某原系重庆市宝华实业有限公司职工。2013年4月10日，吕某经 重庆市职业病诊断鉴定委员会诊断为煤工尘肺壹期，后被认定为工 伤。同年6月26日，原荣昌县劳动鉴定委员会对吕某作出《劳动能力鉴 定结论通知书》， 鉴定结论为伤残等级柒级。同年7月9日，经原荣昌 县劳动人事争议仲裁委员会调解， 吕某与用人单位达成调解协议，由 用人单位一次性支付吕某各项工伤待遇86500元，双方解除劳动关系和





终止工伤保险关系。2017年12月28日， 吕某经重庆市疾病预防控制中 心诊断为职业性煤工尘肺贰期，之后，其向荣昌劳鉴委申请复查鉴 定，该委以劳动关系已解除为由，拒绝接受其复查鉴定申请。吕某遂 向荣昌人社局提出申请，要求其履行监督管理职责，责令荣昌劳鉴委 受理劳动能力复查鉴定申请。荣昌人社局收到后于2018年10月19日作 出《关于吕某信访事项的回复》， 载明“你可向荣昌区劳动能力鉴定委 员会申请进行复查鉴定。根据相关政策， 应提交以下材料： ⅆⅆ （五）被鉴定人申请复查应提供其与工伤责任单位的劳动关系证明” 。 吕某不服该回复，提起行政诉讼。

荣昌劳鉴委曾以案外人吴某已与用人单位解除劳动关系为由，不 予受理其劳动能力复查鉴定申请，吴某遂向荣昌人社局提出申请，请 求对拒绝受理劳动能力复查鉴定申请的问题进行监督，后该局作出回 复。吴某不服，提起诉讼，请求撤销该回复并请求对《重庆市工伤职 工劳动能力鉴定管理办法》第二十条第一款第六项规定的合法性一并 进行审查。法院审理后于2017年5月31日作出（2016）渝0153行初70号 行政判决，判决撤销荣昌人社局作出的被诉回复，同时该判决书裁判 理由部分载明：“《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第二十条 第一款第六项的规定属于不合理地增加了行政相对人的义务，违反了 规章的规定 …… 不合法，在本案中不予适用。”该判决已发生法律效 力。
【案件焦点】

前诉对规范性文件审查作出的审查结论仅具有个案效力，还是具 有一定程度的既判力并对后诉裁判具有一定的拘束力。
【法院裁判要旨】





重庆市荣昌区人民法院经审理认为：荣昌人社局作出的被诉回复 告知吕某应向荣昌劳鉴委提出复查鉴定申请，并需提交劳动关系证明 等材料。该回复表面上看系程序性的告知，但其事实上已包含了要求 吕某提供有关劳动关系证明材料的实质性评判，故荣昌人社局履行监 督管理职责是否合法的关键在于其要求申请复查鉴定时需提供上述相 应材料是否合法。荣昌人社局举示的依据为《重庆市工伤职工劳动能 力鉴定管理办法》第二十条第一款第六项， 吕某举示了（2016）渝 0153行初70号行政判决拟证明该条款的规定已被认定不合法，故涉及 前诉规范性文件的审查结论对后诉的效力问题。通常情况下，前诉生 效裁判的既判力，仅限于裁判主文确定的范围，但前诉的裁判理由是 建立在对主要法律事实和争议焦点问题判断的基础之上，承认裁判主 文的既判力，必然也要赋予裁判理由中对案件争议焦点和主要法律事 实的判断以一定程度的既判力。（2016）渝0153行初70号行政案件中 各方当事人对《重庆市工伤职工劳动能力鉴定管理办法》第二十条第 一款第六项的规定是否合法已形成主要争议焦点且经法院审查明确作 出判断，应当具有既判力，即该审查结论对后诉具有一定的拘束力。 尽管在上述判决裁判理由部分载明“在本案中不予适用”，但该表述是 基于该规范性文件的审查是在对行政行为提起诉讼时一并请求的情况 下作出的审查，并不能狭隘地理解为审查结论仅具有个案效力。同 时，否定审查结论对后诉的影响力，会导致不同地方法院对同一规范 性文件反复进行审查并作出裁判，导致制定机关反复进行处理和答 复，造成行政资源和司法资源的极大浪费。

重庆市荣昌区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七 十条第二项的规定，作出如下判决：





一、撤销荣昌人社局于2018年10月19日作出的《关于吕某信访事 项的回复》；

二、限令荣昌人社局在本判决生效后三十日内对吕某的申请事项 重新履行相应的监督管理职责。

【法官后语】

行政诉讼法以立法的形式确立了人民法院对规章以下的规范性文 件附带审查的制度。与过去人民法院在行政审判中对规范性文件事实 上所进行的审查相比，行政诉讼法的规定有以下几点区别：第一，对 规范性文件的审查由隐性走向显性。过去实际上包含在人民法院法律 适用的过程之中，而现行的规定人民法院对相关规范性文件的审查走 上前台。第二，行政相对人具有规范性文件审查的请求权。过去是人 民法院在对行政行为进行全面的合法性审查的同时，对其依据的规范 性文件进行的主动性审查，行政相对人只能被动地等待司法审查，而 依据现行规定，相对人可以一并请求对行政行为所依据的规范性文件 进行审查，具有请求启动权。第三，审查结果的展示上存在区别。过 去经审查后如果认为规范性文件不合法的，多数判决仅以撤销相应行 政行为为外观，而现在相应的司法解释已明确要求对于规范性文件经 审查不合法的应当在裁判理由中予以阐明，且应当向制定机关提出处 理建议。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的 解释》第六十八条第一款第七项的规定，请求一并审查规章以下规范 性文件属于行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请 求”。按照诉讼法的一般原理，人民法院针对诉讼请求进行审理后作出 的回应应当体现在裁判主文之中，故有观点认为，法院经审查认为规





范性文件不合法的，应当确认规范性文件无效或者应予撤销。但是， 这种观点存在明显的问题，因为根据宪法和有关组织法的规定，规范 性文件应当由有权机关或者制定机关来撤销，故最终行政诉讼法的规 定采取“不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建 议”的模式，最高人民法院司法解释进一步明确为“经审查认为规范性 文件不合法的，不作为人民法院认定行政行为合法的依据，并在裁判 理由中予以阐明”。

人民法院在前诉判决的裁判理由中载明的对规范性文件的审查结 论对后诉的处理有无拘束力的问题，实践中一直存在争议。尤其是规 范性文件审查结论的展示形式以及“在本案中不予适用”的表述方式， 更易让人对其拘束力问题产生怀疑，本案在对该争点的论述中对上述 问题进行了回应，明确了个案规范性文件的审查结论对于之后类似的 案件处理的预决效力，强化了对规章以下的规范性文件附带审查制度 的实效性。

编写人：重庆市荣昌区人民法院 卞立跃