——王庭恒诉兴化市安丰镇人民政府城建行政补偿案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省泰州市海陵区人民法院（2016）苏1202行初141号行政判决书
2.案由：城建行政补偿
3.当事人
原告：王庭恒
被告：兴化市安丰镇人民政府
第三人：兴化市安丰镇九丰村民委员会
【基本案情】
2008年10月16日被告所属的安丰镇振安中路和九丰路拆迁改造工程指挥部（以下简称
指挥部）与原告王庭恒签订安丰镇振安中路九丰路房屋拆迁补偿安置协议书，原告通过货
币安置领取了补偿款75512.6元。此后因拆迁安置补偿费及相关问题的落实，原告等被拆
迁户向泰州市信访局进行了信访。最终2009年7月24日原告向第三人兴化市安丰镇九丰村
民委员会缴纳了建房基款（老人住宅）10500元，第三人加盖了印章，并出具了结算凭
证。因上述问题一直未能落实，原告继续找相关部门解决。2015年10月15日，第三人出
具“关于振安中路拆迁户王庭恒安置说明”，载明：“2008年拆迁时原告未申请安置老人宅
基地，后期到村建所申请落实拆迁户的老人宅基地，村建所长刘余堂同意该申请，并按照
其他老人宅基地标准收费10500元至第三人处。但因被告控制宅基地安排，故至今未落实
原告的老人宅基地。”同日，第三人的村民主任王金付在该“说明”上载明：“村已收土地费
未落实”。2015年10月22日，原负责原告等户2008年拆迁工作的戚怀美出具“关于振安中路
东侧拆迁户王庭恒拆迁情况的说明”，载明：“2008年拆迁时原告户未提出安置老人宅基
地，结算时以现金方式进行了结算，事隔半年后发放第二次安置费时，原告户多次到镇村
建所要求安排老人宅基地，并按村要求交纳了建房基款（老人住宅）10500元。”在该“说
明”下方，被告的原村建所长刘余堂又记载：“该户2008年拆迁未提出安置老人地，后来多
次去镇政府、村建所要求安置，最后经镇原指挥部会同村委会、村建负责人讨论，同意安
置。”2015年年底，被告的副镇长杨锦林出具书面说明，载明：“王庭恒本人要求重新安置
老人宅基地需提供下列材料……”。此后，原告因老人宅基地一直未能落实到位，于2016
年3月7日去市信访局进行反映。被告依据调查情况，于2016年5月4日作出了涉案的答复意
见书。原告不服，向兴化市人民政府进行了复议，2016年7月6日兴化市人民政府作出
〔2016〕兴行复第25号不予受理行政复议申请决定书。现原告诉至本院，要求撤销被告兴
化市安丰镇人民政府于2016年5月4日作出的兴安信访复字〔2016〕21号“关于我镇王善华
信访事项答复意见书”，尽快安排原告宅基地。
【案件焦点】
本案的主要争议焦点：涉案答复意见书是否可诉；涉案答复意见书的内容是否合法。
【法院裁判要旨】
江苏省泰州市海陵区人民法院经审理认为：被告兴化市安丰镇人民政府所作出的答复
意见书明显不属于登记、受理、指导信访事项类的事务性行为，也不是被告依据《信访条
例》作出的程序性意见，不符合《最高人民法院〈关于不服县级以上人民政府信访行政管
理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不
再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉作出答复》 （ （2005）行立他
字第4号）的规定。第三人兴化市安丰镇九丰村民委员会根据被告兴化市安丰镇人民政府
下属村建所负责人的要求代收原告缴纳的10500元建房基款（老人住宅），应当认定为是
对原告的老人宅基地安排问题作出的承诺。被告于2016年5月4日作出的兴安信访复字
〔2016〕21号“关于我镇王善华信访事项答复意见书”，以答复意见书的形式否定了其此前
作出的承诺。该答复行为不仅涉及了原告的实际权利，还限制了原告的权利，是被告作为
行政主体在行政管理过程中，针对特定的人或事所采取具体措施的行为，其行为的内容和
结果将直接影响某一个人或组织的权益，其行为对象具有特定性和具体化，即本案的答复
意见书，不是行政机关以书面形式作出的解释、说明，不属于一种单纯的回复行为，其创
设了新的权利义务，对当事人的权益产生了实际影响，应属可诉的行政行为。被告兴化市
安丰镇人民政府作出的答复意见书，提出的全额退款并承担一定利息的主张，不符合信赖
利益保护原则的要求。被告作出的答复意见书，其实质是对原告作出的老人宅基地承诺的
否定，该答复内容没有任何事实和法律依据。遂判决撤销被告兴化市安丰镇人民政府于
2016年5月4日作出的兴安信访复字〔2016〕21号“关于我镇王善华信访事项答复意见书”，
责令被告兴化市安丰镇人民政府在本判决生效之日起十五日内重新作出处理决定。
【法官后语】
行政机关针对信访事项作出的答复行为是否可诉，在理论和实践中均有争议。从理论
上分析，典型的行政机关信访答复行为符合行政行为的构成要件。在此基础上，确定信访
答复行为是否可诉的关键在于利害关系的判断。同时可以结合信赖利益保护原则的相关精
神，对确定答复内容的合法性。新行政诉讼法的修订使得我国行政诉讼的受案范围和适格
原告的范围都有较大程度的扩充，特别是将原司法解释中对原告与被诉行政行为有法律上
的利害关系改为利害关系，为信访答复行为的起诉纳入行政诉讼范围提供了重要的支撑。
（一）以信访答复形式作出的答复的性质认定
信访制度作为一项具有中国特色的政府与民众沟通的方式，其不是一种法定救济程
序，而是一种诉求表达机制。《最高人民法院〈关于不服县级以上人民政府信访行政管理
部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇（乡）人民政府作出的处理意见或者不再
受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的请示〉作出答复》（（2005）行立他字第
4号）成为诸多行政机关的“御用武器”，藉此逃避司法审查和监督。新行政诉讼法的修改
确定了行政诉讼原告的利害关系标准，故而确定信访答复行为属于行政行为只是其可诉性
的第一步，关键在于确定被答复人与答复结果是否有利害关系。
（二）诉求权益是否受到影响
根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 [6] 第
三条的规定，起诉人请求法院保护的利益必须是已经或者必将受到行政机关行政行为的影
响。对于行政行为相对人来说，由于行政行为设定、变更其权利义务关系，诉求权益受到
影响是一个明显的特征。行政相对人的合法利益在客观上受到行政行为的影响是基本的判
断标准。正如前文所提及的利害关系，其要求相对人合法权益受影响与行政行为之间具有
法律上的因果关系。但是这里的因果关系应当是一种直接联系，除非有法律、司法解释明
确规定或其他充分理由，间接因果关系不应当包括在行政诉讼的利害关系范围内。本案
中，被告以答复意见书的形式否定了其此前作出的承诺。该答复行为不仅涉及了原告的实
际权利，还限制了原告的权利，是被告作为行政主体在行政管理过程中，针对特定的人或
事所采取具体措施的行为，其行为的内容和结果将直接影响某一个人或组织的权益，其行
为对象具有特定性和具体化，对当事人的权益产生了直接因果关系，当事人的诉求权益受
到了实际影响。
（三）信赖保护原则的运用
信赖保护原则是行政法上的一项重要原则，是指当行政相对人对行政主体所作出的授
益性行政行为形成值得保护的信赖时，行政主体不得随意变更、撤销或废止该行为，否则
必须对行政相对人基于对该行为有效存续的信赖而获得的合法利益予以合理补偿。信赖保
护原则保护行政相对人的合理信赖利益，只要相对人没有可归责自身的事由，便推定相对
人的信赖利益受法律保护。当行政行为出现缺陷时，极可能对行政相对人造成利益上的损
害，如果置之不理，相对人的合法利益会成为行政行为违法不当的牺牲品。这与行政机关
保障民众生活和社会秩序的目的背道而驰，故而必须要求行政机关对这些行为负责，确立
信赖保护原则，防止行政机关失信于民。本案中，被告作出的答复意见书，提出的全额退
款并承担一定利息的主张，明显不符合信赖利益保护原则的要求，其实质是对原告作出的
老人宅基地承诺的否定，该答复内容没有任何事实和法律依据。
编写人：江苏省泰州市海陵区人民法院 王玮
