——金某诉北京市密云区十里堡镇人民政府行政强制、北京市密云区人民政府 行政复议决定案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2018）京03行终272号行政裁定书 2.案由：行政强制及行政复议纠纷
3. 当事人

原告（上诉人）：金某

被告（被上诉人）：北京市密云区十里堡镇人民政府（以下简称十 里堡镇政府）、北京市密云区人民政府（以下简称密云区政府）

【基本案情】

2014年2月28日，甲方密云县十里堡镇×股份经济合作社与乙方金某 签订承包土地合同书，承包期限为三年， 自2014年2月28日起至2017年2 月28日止。

2016年12月3日，密云区十里堡镇×棚户区改造项目拆迁现场指挥部





向×棚户区改造项目的被拆迁人作出《密云区十里堡镇×棚户区改造项目 非住宅一期（回迁安置地块）拆迁腾退公告》，主要内容为：十里堡镇 ×棚户区改造项目已纳入北京市棚户区改造范围。根据《密云县人民政 府关于授权北京×投资开发有限公司为十里堡镇×棚户区改造项目实施主 体的批复》规定，北京×投资开发有限公司为本项目实施主体。拆迁范 围：十里堡镇×棚户区改造回迁安置房地块范围内（详细四至见附
图）。搬迁期限：2016年12月3日至2016年12月17日（搬迁期限届满前 签订拆迁补偿协议并按约定期限搬迁交房的，享受提前搬迁奖励和履行 合同奖励）。金某承包的上述土地在×棚户区改造项目的拆迁范围内，
其未在搬迁期限内签订拆迁补偿协议。

因×棚户区改造建设需要，北京市密云区十里堡镇×股份经济合作社 在原告承包土地合同到期后，于2017年3月29日委托北京市×公证处对金 某承包的土地地上物现状及北京市×房地产咨询评估有限公司的测量、
清点、登记过程进行保全证据公证；于2017年4月10日对金某作出告知 书，通知金某于2017年4月11日前将承包的土地自行恢复原貌交给该
社，否则该社将对承包土地范围内的地上物进行清除。

2017年4月12日，金某承包土地范围内的地上物被拆除。

2017年5月27日，金某以十里堡镇政府为被申请人向密云区政府申 请行政复议，请求确认十里堡镇政府于2017年4月12日拆除其果园的具 体行政行为违法。2017年8月24日，密云区政府作出密政复决字
〔2017〕8号行政复议决定，认为金某提交的视频及照片等证据材料不 足以证明十里堡镇政府实施了涉案土地地上物的拆除工作，故金某以十 里堡镇政府为被申请人提出行政复议申请没有事实依据。据此，依据
《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规 定，决定驳回金某的行政复议申请。





【案件焦点】

1.本案复议机关是否应为共同被告；2.复议机关以不符合受理条件 为由驳回复议申请的，当事人如何选择救济途径。

【法院裁判要旨】

北京市密云区人民法院经审理认为：公民、法人或者其他组织向人 民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件；起诉不符合法定条件， 已经立案的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二 十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的， 作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行 政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和 国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款规定，行政诉讼法第二 十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为” ，包括复议机关驳 回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳 回的除外。本案中，被告密云区政府是依据《中华人民共和国行政复议 法实施条例》第四十八条第一款第二项“受理行政复议申请后，发现该 行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”之规定，
驳回金某的行政复议申请的，不属于“复议机关决定维持原行政行为”之 情形。原告金某不应以密云区政府为共同被告提起行政诉讼。其可以选 择以复议机关密云区政府为被告，针对行政复议行为提起行政诉讼；亦 可以选择作为复议被申请人的十里堡镇政府为被告，针对其认为侵犯其 合法权益的行政行为提起行政诉讼。经法院向原告金某释明，原告金某 表示其起诉是否符合法定条件需要由法院作出判断，并坚持同时起诉二 被告。鉴于原告金某的起诉没有法律依据，不符合提起行政诉讼的法定 条件，故法院对其起诉依法应予驳回。据此，依据当时有效的《最高人 民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三





条第一款第十项之规定，裁定：

驳回原告金某的起诉。

金某在二审期间撤回上诉，二审法院裁定予以准许。 【法官后语】
在行政诉讼法修改后规定了“复议机关决定维持原行政行为”的情况 下， 自复议机关作为共同被告参加诉讼的法律制度以来，复议机关是否 属于共同被告就成为当事人提起行政诉讼时首先要考虑的一个新的法律 问题。事实上，并非经过复议的案件就必然属于复议共同被告的情形， 但是对于普通当事人来说，这个问题并不好区分。本案首先要解决的就 是复议机关是否应当作为共同被告的程序问题。尽管本案裁定中引用的 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解 释》已被《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解 释》取代，但后者第一百三十三条对“复议机关决定维持原行政行为”作 出了相同的规定，即“复议机关决定维持原行政行为” ，包括复议机关驳 回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳 回的除外。这是因为，如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请 或者复议请求，属于一种实体处理决定，在性质上与维持原行政行为并 无不同；而以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政 复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行 政行为，因为行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定 和处理。

司法解释已经明确了“复议机关维持原行政行为”的含义。因此，对 于是否列复议机关为共同被告并非疑难法律问题。本案的难点在于，在





明确了不属于复议机关共同被告的情况下，当事人的救济途径如何选择 的问题：是应当先行起诉复议不予受理行为，还是可以在原行政行为和 复议行为之间选择其一，或者可以同时对原行为和复议行为起诉？笔者 认为，在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济 手段可以选择：一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权 益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机 关尽管没有受理行政复议申请，但在法律没有规定行政复议必须是前置 程序的情况下，并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼，并且 直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复 议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请，也 可以以复议机关不作为为由提起诉讼。但是，无论是直接起诉原行政行 为还是起诉复议机关不作为，都不涉及另一机关作共同被告问题。虽然 法律规定了上述两种救济手段，但却不可以同时进行，也不能先后进
行，而应当选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为， 目的是要求人 民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为， 直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销 不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行 为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作 为，就会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动。 更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则。因此，法院在审查出起 诉不符合复议共同被告的情况下，应当告知当事人两种救济途径，由当 事人进行选择，不能并行。本案原告在法院释明后，坚持将复议机关列 为共同被告，不符合起诉条件，故裁定驳回其起诉。

编写人：北京市密云区人民法院 李慧杰