——张印香诉北京市顺义区公安消防支队不履行火灾扑救法定职责案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市顺义区人民法院（2016）京0113行初130号行政判决书
2.案由：不履行火灾扑救法定职责
3.当事人
原告：张印香
被告：北京市顺义区公安消防支队
【基本案情】
原告系来静之母亲、刘梁之岳母、刘珈鸣之外婆。
2016年3月20日8时14分之前，顺义区科技创新产业功能区澜西园4区14号楼2单元1103
室发生火灾，当时刘梁、来静、刘珈鸣三人在屋内。8时14分，被告接到案外人报警。之
后，被告下属南法信中队立即组织相关人员和救火车6辆，并于8时24分进入涉诉小区，8
时31分到达火灾现场，并即刻展开扑救。大约9时许，火被扑灭，但刘梁、来静、刘珈鸣
三人死亡。
2016年3月25日，北京市顺义区公安司法鉴定中心作出《法医学尸体检验鉴定书》，鉴
定意见是：刘梁、来静、刘珈鸣符合火灾致死。2016年4月5日，被告针对此次事故作出
《火灾事故认定书》，认定14号楼2单元1103室内一层客厅及二层阁楼过火，过火房间内
物品全部烧损，来静、刘梁和刘珈鸣在火灾中死亡。起火原因为：起火部位位于澜西园4
区14号楼2单元1103室内客厅西墙沙发处；起火原因为明火所致；推断起火时间为2016年3
月20日8时许。
原告认为被告到达现场后未能在第一时间展开有效的施救措施，施救无行为致使火情
恶化，故提起涉案之诉。
被告认为:一、火灾扑救行动不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围。二、被告实施
的火灾扑救行动，出动及时，处置迅速，依法履行了火灾扑救职责。三、人员死亡与火灾
扑救行动没有因果关系。
【案件焦点】
本案争议的焦点问题是：火灾扑救行为是否属于行政诉讼受案范围。
【法院裁判要旨】
北京市顺义区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条
第（四）项的规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，被告实施的灭火救援
行为是一种带有国家救助性质的应急救助行动，不是因行使行政管理职权而实施的行政行
为，故原告要求确认被告在火灾中没有实施救人的行为违法不属于人民法院行政诉讼受案
范围。
北京市顺义区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉
若干问题的解释》 [7] 第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回了原告张印香的起诉。
裁定书送达后，双方当事人在法定期限内均未提出上诉。
【法官后语】
本案属于新类型案件，在审判实践中，火灾扑救行为是否属于行政诉讼受案范围存在
争议。
一种意见认为：根据《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）的规定，公
安机关消防机构具有火灾扑救的法定职责。如果公安机关消防机构在履行职责过程中出现
违法行为，利害关系人有权依法提起行政诉讼。消防机构出警救火与公安机关出警处理治
安案件类似，因公安机关履行治安管理法定职责的行为是属于行政诉讼受案范围的，所以
消防机构火灾扑救的行为也应属于行政诉讼受案范围。
另一种意见认为：消防队实施火灾扑救的行为不可诉。理由是：1.消防队实施火灾扑
救的行为不是行政行为。行政行为是指行政主体以实现国家的行政管理为目的，行使法律
赋予的相应的行政职权和履行相应的行政职责。消防队归属于中国人民警察武装部队，有
自己的条令条例，和中国人民解放军实行相同的待遇、供给标准、衔级制度，属于现役的
部队。但同时，它隶属于公安部的消防局，且在省、市、县的公安机关中层设立了消防
局、消防总队、消防支队、消防大队和中队。消防队承担着不同的消防安全责任，既是执
法部门，也是作战部队，同时还肩负着行政管理的职责。它的双重身份就决定了它有双重
职责，进行行政执法和进行火灾扑救。当消防机构履行对消防工作实施监督管理的法定职
责时，即组织实施火灾预防工作，对需要进行消防设计的建设工程进行消防验收、备案、
检查，及时督促整改火灾隐患以及进行日常消防监督检查等工作，此时的消防机构属于行
政机关，其实施的行为属于行政执法行为。然而，承担火灾扑救任务的消防队是一支专业
化程度高的现役部队，其执行中国人民武装警察部队的条令条例，属于国家军事力量的一
部分，不承担行政职责，所以不是行政机关。火灾扑救行为是由各基层消防队实施的，而
监督检查的行为是由各大队及支队、总队内设的防火部门专门执行的。因此，基层消防队
在灭火救援过程实施的行为是一种带有国家救助性质的军事作战行动，与解放军在战斗中
实施军事作战的行为在本质上是相同的。2.消防队的灭火救援应急行为不具备行政行为组
织和管理的特征。行政行为的目的在于行政主体行使相应的行政职权并且履行相应的行政
职责。行政职权具有强制性和支配性等特征，它是指行政主体在相关法律的组织和管理之
下对于行政相对人行使法律赋予的行政权力。但是消防队的火灾扑救行为不是一种行政权
力的行使，而是基于其自身的性质，作为国家的武装力量而服从国家调动参与的特殊军事
任务，与抢险救灾等行为相同。而行政职责是行政主体在行驶行政权力时，为了维护行政
相对人的合法权益，而应当依据法律受到约束，履行相应的法定职责和义务，火灾扑救行
为是消防队的职责使命，但火灾事故现场并不是行政活动的实施环境，火灾扑救也不是履
行行政职能，而是军事作战任务。所以火灾扑救行为并非履行行政职责，且行为的整个过
程并不牵扯到行政法律关系的产生、变更和消灭。3.目前我国还没有任何一部法律法规甚
至是部门规章对火灾扑救行动的程序、权限、具体的步骤、方法、救济渠道、裁量标准作
出明确的规定。因此，仅凭《消防法》是不能以法律的视角去评判火灾扑救行为的合法性
和适当性的。综上，消防队实施火灾扑救行为，实质上是为了维护公共安全，不是法律意
义上的行政行为。火灾扑救行为既不是行使行政权力，也不是为了实现行政管理，客观上
也产生不了行政法律效力。因此，火灾扑救行为不属于行政诉讼的受案范围。
虽然存在争议，但笔者认为，法院最终采用第二种意见裁定驳回起诉是正确的。
编写人：北京市顺义区人民法院 宋颖