——高己申诉上海市虹口区人民政府四川北路街道办事处行政允诺案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
上海市第二中级人民法院（2016）沪02行终358号行政判决书
2.案由：行政允诺
3.当事人
原告：高己申
被告：上海市虹口区人民政府四川北路街道办事处
【基本案情】
原告原居住本市虬江路49弄××号，其户籍在该房屋内，属四川北路188街坊旧区改造拆
迁居民。2013年原告户签约并搬离原址。2013年7月20日，被告根据上海市虹口区民政
局、原上海市虹口区劳动和社会保障局、原上海市虹口区卫生局联合制定的虹民发
〔2005〕61号《关于虹镇老街旧区改造房屋拆迁中对特殊生活困难家庭的帮困补助试行办
法》（以下简称《61号文》），结合四川北路188街坊旧区改建工作的实际，制定了《关
于旧区改造和房屋征收中对特殊生活困难家庭申报、认定办法》（四川北路188街坊旧区
改建地块）（以下简称《办法》）。该《办法》对旧区改造中特殊生活困难家庭申报范
围、申报条件、申报程序、补贴标准和发放作出规定。其中关于补贴的发放明确规定在全
户户口迁出，办理空房申报手续并搬离原址后，由被告统一发放。2013年10月25日，原告
以残疾为由向居住地居委会提出申请，请求给予特殊生活困难家庭补助。居委会受理后，
经初审，原告残疾事由不符申报条件，未获审核通过。2014年6月，上海市虹口区旧区改
造和房屋征收工作指挥部（以下简称区旧改指挥部）就本区房屋征收地块中特殊困难对象
补助办法制定《虹口区房屋征收地块中特殊困难对象补助办法的指导意见》（以下简称
《指导意见》），该意见中将持残疾人证的残疾人员列入补助对象范围。被告依据《指导
意见》精神，再次对原告申请进行审核，2014年9月9日通过审核，认定原告为特殊生活困
难补助对象，可给予2万元补贴，并经公示。嗣后，原告拒绝将其户籍迁离原址，被告未
向原告发放被诉补贴。对此，原告曾向有关部门反映，未获解决，遂诉至本院。
【案件焦点】
原告符合被告困难补助发放标准并通过审核但未按被告要求迁出户籍，被告是否有权
拒绝向其发放困难补助？
【法院裁判要旨】
上海市虹口区人民法院经审理认为，被告是代表政府在辖区内实行社会管理的派出机
关，行使相应的行政管理职能。本案争议之一，被告给付被诉补贴的行为性质。本案中，
四川北路188街坊旧区改造地块属于被告行政管理范围，原告系该街坊居民。被告基于188
街坊涉拆迁的特定事项，为保证地块拆迁工作的顺利实施，以制定《办法》的形式向在该
街坊内符合申领特殊生活困难家庭补贴条件的居民允诺，只要居民实施了迁移户籍、办理
空房申报手续并搬离原址的行为后给予相应的补贴。被告实施的上述行为系行政允诺行
为，即行政机关基于某种临时或特定事项，为实现某种行政管理目的需要，允诺在相对人
实施了某一特定行为后给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示，属于授益性行
为。行政机关允诺给予奖励性利益的行为意在鼓励相对人踊跃作为，以最大限度实现管理
目的。本案争议之二，原告是否属于被诉补贴对象。根据《办法》规定的申报条件，持残
疾人证的残疾人员不属申报范围。被告参照《指导意见》将该类人员列入补助范围，该申
报事由未增加行政相对人的义务。相反，被告遵循以人为本的管理宗旨，扩大了受益相对
人群，原告也因此成为受益对象。故被告认定原告为享有被诉补贴对象，并无不当，予以
确认。本案争议之三，被告设定兑现允诺应实施迁移户籍的特定行为是否为法律禁止。行
政允诺的内容属于行政机关自由裁量范围，法律无明文规定行政机关是否作出及怎样作出
行政允诺。因此，行政允诺不具强制性，既不强制要求不特定的相对人作出相应的行为，
也不强制要求行政机关必须兑现允诺，行政机关可以对未作出相应行为的相对人拒绝兑现
允诺。本案中，被告设定迁移户籍的行为，非法律禁止行为，亦符合被告为实现拆迁工作
和区域管理职能的需要。原告可以实施该行为后的获得相应利益，被告也可因原告未实施
该行为而拒绝兑现允诺。现被告按《办法》已履行了对原告申请的受理、审核、认定及公
示等程序。因原告尚未实施被告设定的迁移户籍行为，给付条件未成就，被告拒绝履行，
合法有据。至于赔偿损失一节，因被告在履行其所作允诺过程中，不存在侵害原告合法权
益并造成损害后果的情形，故原告要求被告赔偿的诉讼请求不成立，不予支持。
据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，
判决如下：
驳回高己申的诉讼请求。
高己申不服一审判决，提起上诉。上海市第二中级人民法院认为：本案的争议焦点在
于四川北路街道是否可以将户籍迁移设定为发放被诉补贴的条件。四川北路街道作为辖区
内实行社会管理的派出机关，为了保证四川北路188街坊旧区改建工作顺利进行，向该区
域内的特殊生活困难家庭提供有条件的补贴，制定《办法》在申报范围、条件、程序、补
贴标准和发放等方面均作了限制。四川北路街道向特定人群提供上述补贴具有授益性，其
根据自身管理需要设定相应的发放条件与法不悖。综上，高己申的上诉理由和请求缺乏事
实和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依
照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
本案涉诉行政行为属于行政允诺，具有典型意义。法院归纳的三个争议焦点即为行政
允诺案件的司法审查逻辑进路。
一、被告给付被诉补贴的行为性质
行政允诺作为一种新型的行政行为方式，更多的存在于学理的概念中，在制定法上并
没有明确的规定。但是，作为审判机关，最高人民法院也及时以通知的形式对其予以了承
认。2004年1月14日,最高人民法院法发（2004）2号《关于规范行政案件案由的通知》中
就将行政允诺列举在26种具体行政行为之内，规定法院受理因此类行政引发的行政诉讼。
一般而言，行政允诺指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承
诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己的职能部门给予该相对人物质利益或其
他利益的单方意思表示行为。从该定义可以看出，行政允诺的目的是行政主体的为了履行
行政职责，具有行政性或公益性；对象是不特定的相对人，这在某种程度上具有类似于抽
象行政行为针对特定的多数人的特点；履职前提是相对人符合特定的条件并实施某一行
为，也即需要相对人的作为以作为一定的对价；形式是给予物质利益或其他利益，即非强
制性、授益性、裁量性；性质是单方行为，是行政主体单方允诺的行为。
在本案中，被告制定《办法》并向符合条件的居民发放补贴的行为是为了保证地块拆
迁工作的顺利实施，是为了履行自己的行政职责，符合行政性或公益性的要求；对象是地
块中符合申领特殊生活困难家庭补贴条件的居民，该部分居民并不是明确的相对人，符合
不确定性；发放补贴的前提是符合条件的居民实施了迁移户籍、办理空房申报手续并搬离
原址的行为并经过申请审核的程序，符合对价的要求；形式是发放补贴，是典型的自由裁
量的授益行政行为，不具有强制性；被告制定的《办法》是其单方面的允诺，符合单方
性。因此，就本案涉诉纠纷来说，被告的行为属于行政允诺，应该按照行政允诺的规则进
行审理。
二、原告是否属于被诉补贴对象
首先是被告是否有权作出被诉行政允诺行为。被告作为虹口区政府的派出机关，承担
了辖区内的行政管理职责，而四川北路188街坊旧区改造地块属于被告行政管理范围，原
告系该街坊居民，所以，原告关于发放补贴的要求属于被告职权范围之内。如前所述，被
告作出该行为的目的是保证地块拆迁工作的顺利实施，符合公共利益，其给予奖励性利益
的行为意在鼓励相对人踊跃作为，以最大限度实现管理目的。本案涉及的拆迁事务发生在
被告的辖区范围之内，自然属于被告的行政管理职责，而发放补贴属于拆迁事务范围，被
告有权作出该行为。此外，被告根据《61号文》，结合四川北路188街坊旧区改建工作的
实际，制定了《办法》，并未违反法律行政法规的强制性规定，其有权作出行政允诺。
其次是原被告之间是否建立起行政允诺关系。对此，根据庭审查明的事实，原告申请
的理由是其为持残疾人证的残疾人员。但是，根据《办法》规定的申报条件，持残疾人证
的残疾人员不属申报范围。因此，在第一次审核过程中，被告对原告的申请不予认定，原
被告之间不存在行政允诺关系。但是，为了扩大补贴的受益范围，被告参照《指导意见》
将该类人员列入补助范围，原告也因此成为受益对象，非但没有增加相对人的负担，反而
是扩大了相对人的受益范围。故第二次审核过程中，被告认定原告为享有被诉补贴对象。
此时，原被告之间就已经形成了行政允诺关系。
三、被告设定兑现允诺应实施迁移户籍的特定行为是否为法律禁止
关于行政允诺设定条件，行政允诺作为一种新型的行政行为方式，以一种非强制的、
自由裁量的、授益的方式越来越多地运用在行政管理活动中。所谓非强制，即意味着行政
主体作出的允诺，实际上发出的是一种邀请，请求不特定相对人为一定行为，并允诺给予
相应的对价。该允诺不强制要求任何一个不特定的相对人作出相应的行为，它对这种行为
持肯定和鼓励的态度，并承诺对于有这种行为的人给予一定的利益；同时，行政允诺也不
强制要求行政机关必须无条件兑现允诺，行政机关可以对未作出相应行为的相对人拒绝兑
现允诺。而所谓自由裁量，即意味着在法律、行政法规未禁止的情况下，有权的行政主体
可以对允诺设定一定的条件，即对价，只有在相对人成就相应的条件的情况下，行政主体
即可兑现该允诺；同时，对于允诺的具体内容，只要法律、行政法规没有禁止，都属于行
政主体的自由裁量范围。在本案中，被告设定的条件是符合条件的居民全户户口迁出，办
理空房申报手续并搬离原址，这是基于对拆迁地块特殊情况考虑，解决人户分离管理问
题，更好地为特殊生活困难家庭提供帮助，也是被告实现行政管理目的的需要，符合公共
利益和行政允诺的初衷，法律、行政法规并未禁止此行为。因此，被告为行政允诺设定的
条件并无不当。
关于行政允诺的履行。本案中，原告实际上已经具备了获取补贴的资格，关键在于原
告一直拒绝迁移户口。就此而言，行政允诺的给付条件未成就，原告并未履行行政允诺所
对应的对价，被告据此拒绝履行允诺，符合法律要求。同样基于此，因为行政赔偿的前提
是行政行为违法，而被告的行为合法有效，并没有侵犯原告的合法权益，也未对原告造成
损失，所以，原告的赔偿请求自然也就无法获得支持。
编写人：上海市虹口区人民法院 黄宇姣 何宇欢 方文光