——图域公司诉上海市静安区市场监督管理局、上海市市场监督管理局列入经营异常名 录行政行为案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
上海市闵行区人民法院（2019）沪0112行初242号行政判决书
2.案由：列入经营异常名录行政行为纠纷 3.当事人
原告：图域公司
被告：上海市静安区市场监督管理局（以下简称静安市场局）、 上海市市场监督管理局（以下简称市市场局）
【基本案情】
2018年10月17日，被告静安市场局执法人员到原告登记的住所201 室开展随机检查，经检查，未查见原告在该住所经营，故当场制作了 现场笔录和抽查记录表，其中两份材料见证人员签章一栏为“张某”并 加盖“敞达公司”公章，同时，被告将此次对原告的随机抽查结果认定 为“通过登记的住所（经营场所）无法联系”。之后经审核，被告于 2018年11月11 日将原告列入经营异常名录，并在国家企业信用信息公
示系统予以公示。原告知晓该行政行为内容后，向被告市市场局申请 行政复议，该局经两次通知原告补正申请材料后，于2018年12月4日受 理，并向静安市场局邮寄《行政复议答复通知书》及原告的复议申请 材料，之后在收到静安市场局的答复材料后组织申请双方进行听证， 并依法进行了审查，于2019年1月16日作出被诉复议决定，并向原告邮 寄了决定书。原告仍不服，遂提起本案诉讼。
另查明，原告公司工商登记的住所至今仍为201室，其所在园区的 物业管理方为敞达公司，两者的法定代表人系同一人。2019年4月12 日，敞达公司向“E构空间园区各入驻企业”出具园区声明，主要内容 为： “2018年9月19日至11月21 日，有 …… 对我司正常进行干扰、破 坏 ……在此期间，张某等向企业出示的公函及文件均系伪造，可能给 入住企业的正常经营带来了困扰和不良后果，我司将委派运营管理负 责人全权处理 … …”
【案件焦点】
1.列入企业经营异常名录决定行政行为是否具有可诉性；2.如何认 定企业确系“无法取得联系”。
【法院裁判要旨】
上海市闵行区人民法院经审理认为：被告静安市场局作为负责其 登记的企业的经营异常名录管理行政机关，具有作出被诉行政行为的 行政职权。本案中，根据被告静安市场局提供的抽查记录表、现场笔 录、现场照片等证据材料可以证明，静安市场局经执法人员现场检 查，确认原告未在登记的住所实际经营且无法通过该住所联系，故经 审核依据《企业经营异常名录管理暂行办法》（本案以下简称《暂行
办法》） 第四条第四项、第九条规定，将原告列入经营异常名录并予 以公示，该行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序亦无不当。 原告认为静安市场局的相关材料上的见证人员为假冒敞达公司人员， 所加盖敞达公章亦系伪造，并提供了敞达公司出具的证明材料，但因 敞达公司与原告公司存在利害关系，对此原告亦未提供其他证据予以 佐证，相反根据敞达公司出具的园区声明可以确认，园区管理工作存 在纠纷，见证人员张某曾实际参与园区管理工作，故原告以此为由否 定被告的现场检查行为及确认的客观事实，法院难以采纳。被告市市 场局作为复议机关，收到原告的行政复议申请后，经通知原告补正后 予以受理，在收到静安市场局的答复材料后组织双方进行听证，并依 法进行审查，在法定期限内作出被诉复议决定，事实清楚，程序合 法。综上，原告的诉讼请求缺乏依据，法院不予支持。
上海市闵行区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六 十九条、第七十九条之规定，判决如下：
驳回图域公司的诉讼请求。 【法官后语】
本案系《暂行办法》施行以来上海地区首起涉企业经营异常名录 行政诉讼案例，具有新颖性与代表性。为配合市场主体“宽进”制度改 革，建立“宽进严管”的政府监管机制必不可少，施行企业经营异常名 录制度正是这一要求的直接体现， 旨在促进企业诚信自律，更加注重 企业声誉，进而维护交易安全与公平竞争，营造更好的法治化营商环 境。政府监管部门在履职中，发现通过企业登记的住所或经营场所无 法取得联系（俗称“失联”）时，依法对该企业作出列入企业经营异常 名录决定，该行为是否可诉及该认定的审查标准需要进一步明确。
1.企业经营异常名录决定作为一种声誉罚具有可诉性
一般认为，声誉罚是“行政机关向违法者发出警戒，申明其有违法 行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响， 引起其精神上的警 惕，使其不再违法的处罚形式”[2]。因此，声誉罚作为行政处罚一种特 殊形态，无疑属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告静安市场局作 为行政监管部门，其在日常行政检查中发现原告并未在注册登记的住 所经营，无法与原告取得联系，故依据《暂行办法》的相应规定，以 “通过登记的住所或者经营场所无法联系的”为由将原告列入企业经营 异常名录并进行公示。实践中，将“失联”企业列入企业经营异常名录 决定后，一方面“失联”企业将通过企业信用信息公示系统被统一公 示，其他市场主体完全可以借助公开渠道获知相应信息，形成负面评 价；另一方面依据《企业信息公示暂行条例》及地方性法规、规章的 规定，列入企业经营异常名录超过一定年限后将引发更加严重的后 果，如列入“严重违法企业名单”或在申请变更登记、或备案时不予受 理。来自声誉的惩罚将对企业未来交易机会形成重大影响，进而决定 企业及其品牌的存亡。因此，从法理上看，对“失联”企业列入企业经 营异常名录，本质属于一种声誉罚，而非简单的告知行为，对被列入 企业的合法权益产生了实质影响，具有可诉性。
2.“无法取得联系”的认定标准
在对列入企业经营异常名录决定的实体审查中，如何判定“失联” 企业确实“无法取得联系”。《暂行办法》第九条设置了“两类情形”与 “两种验证方式” ，“两种情形”分别是通过登记的住所无法与企业取得 联系的与通过登记的经营场所无法与企业取得联系的；而“两种验证方 式”特指针对上述两种情形可通过直接联系方式或邮寄专业信函的方式 加以验证，前者主要表现为企业不在登记地址经营无法取得联系，后
者表现为无人签收信函的则视为“无法取得联系”，进而可以判定该企 业处于“失联”状态。实践中，行政主体面对海量的企业群体，既可能 是通过现场随机抽查方式加以验证，也可能是随机邮寄专业信函的方 式加以验证，但常见的情形是很多企业并不在登记备案的住所或经营 场所从事经营活动，变换经营地址较为常见，且通常未能及时更新登 记备案地址，因此对于“无法取得联系”不宜采用实质“失联”，而应适 用形式“失联”，只要行政主体按照企业登记的地址进行直接联系或邮 寄专业信函联系而未能取得联系的，即可认定与该企业“无法取得联 系”，行政主体不负有全面实质核查企业在非登记地址的经营状况，相 关不利后果应由该企业承担。本案中，法院裁判揭示了原告以其虽未 在登记住所经营，但实际上仍在同一园区经营为由主张被告认定“无法 取得联系”不当的观点，属错误增加行政主体非法定义务，免除自身法 定责任，不予支持。
编写人：上海市闵行区人民法院 张秋萍 李震
