——范某诉北京市怀柔区人民政府城建行政强制案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第四中级人民法院（2019）京04行初508号行政判决书 2.案由：城建行政强制纠纷
3.当事人
原告：范某
被告：北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府） 【基本案情】
2015年8月4日，被告怀柔区政府向怀柔区庙城镇人民政府（以下 简称庙城镇政府）作出批复，同意授权银地公司作为庙城村棚户区改 造土地开发项目的实施主体，负责办理前期手续，融资贷款和经营性 土地入市交易等具体工作。2016年4月28日，银地公司与北京城安兴鑫 建设投资有限公司（以下简称城安兴鑫公司）、庙城镇政府签订《委 托拆除合同》， 银地公司委托城安兴鑫公司对本项目拆除工程二标段 范围内的建筑物、构筑物及地上附属物进行拆除。原告述称其在北京 市怀柔区庙城镇庙城村拥有承包土地，用于种植果树。被告认可原告
所述土地在涉案项目用地范围内。2018年5月11日，原告土地上的果树 被强制清除。
【案件焦点】
1.公司以行政机关授权名义对集体土地上地上物实施拆除行为的 性质；2.相应的法律责任由何主体承担。
【法院裁判要旨】
北京市第四中级人民法院经审理认为：关于认定强制清除原告土 地地上物的行为主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法》[2]第 四十三条、第四十六条的规定和《中华人民共和国土地管理法实施条 例》第四十五条的规定，使用国有土地或集体土地进行建设的，必须 依法申请并经法定审批程序。征收原属于农民集体所有的土地的，应 当依法进行征收，给予补偿安置。以上征收土地、强制清退地上物、 审批使用土地的行为均系行政权力运行的范畴，属于行政法律关系。 应当由法定的行政主体作为责任主体，承担行政法律责任。在具体实 施过程中，相关行政主体可以独立进行或者委托其他主体实施，但不 能改变上述行为的行政属性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人 民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定，接受委托的其 他主体在此过程中实施的拆除或清退行为不能视为民事行为，由其独 立承担民事法律责任没有法律依据。本案中，涉案土地为集体土地， 本案被告授权银地公司作为涉案项目的建设主体，办理相关手续，并 负责立项、征地、拆迁、工程建设及资金筹措等具体工作。因此，根 据本案情况，在没有法律授权依据，双方当事人未就地上物腾退达成 一致意见的情况下，银地公司委托城安兴鑫公司实施的被诉清除行为 应认定为行政机关行使行政职权，委托其他主体实施的行政行为。清
除行为的责任应当由委托的行政机关承担，而非被委托的其他组织。 本案强制清除原告土地地上物的行为主体应当认定为怀柔区政府。关 于强制清除行为是否履行法定程序的问题。《中华人民共和国行政强 制法》规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、 条件和程序。本案中，现没有证据证明强制清除行为履行了作出决 定、告知权利等法定程序，应认定为违反法定程序。综上，被告怀柔 区政府强制清除原告土地地上物的行为没有法律依据，程序违法。
北京市第四中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第 七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认怀柔区政府强制清除土地上的树木的行为违法。 【法官后语】
1.无法律、法规、规章规定的情况下，公司以行政机关授权名义 对集体土地地上物实施的拆除行为应当认定为行政行为
有观点认为，公司属于民事主体，其实施的拆除行为是民事侵权 行为，不属于行政诉讼的受案范围。但实践中，行政机关基于专业 性、效率性等角度考虑，可能委托其他组织包括公司实施一定的行政 行为。故行为主体只是判断要素之一，并不是判断行为性质的唯一标 准。
行政行为的产生是行政权力行使和运行的结果，故行政行为性质 判断的核心是行政权力。如何甄别被诉行为是否存在行政权力，从司 法审查的角度来分析，实质上是对行政职权和权力内容的查明。根据 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，行政机关需要通过 集体土地征收改变土地性质方可进行项目建设。该规定也表明集体土
地上房屋的拆迁、地上物的强制拆除行为是行政征收权运行。故涉案 强制拆除行为属于行政行为。
2.行政机关授权其他组织拆除集体土地地上物的行为属于行政委 托，相应法律责任应当由行政机关承担
根据权责一致原则，行政法上承担责任的主体应当是法定职权主 体，但也应考虑可能存在事实上的实施行政主体。因而，确定涉案强 制行为的责任承担问题既要考虑法定职权主体，还要考虑事实上实施 强制拆除行为的行政主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条 例》第四十五条的规定，对集体土地的强制执行行为的法定职权主体 应当是市、县级政府的土地行政管理部门。该案中，虽然土地行政管 理部门拥有强制执行的法定职权，但其并未参与、实施涉案强制拆除 行为，所以无须承担违法强制拆除行为的法律责任。如何认定怀柔区 政府作出行政批复，授权同意银地公司作为集体土地棚户区改造建设 实施主体的性质？司法实践中，行政授权与行政委托往往适用于行政 管理过程中，二者的制度逻辑容易混淆。
（1）行政授权是指法律法规直接将某些行政职能及行政权授予行 政机关以外的组织行使的法律制度。被授权组织实施的行政行为所产 生的法律责任由被授权者承担。从《中华人民共和国行政诉讼法》第 二条第二款规定分析，行政授权行为的成立必须遵循严格的条件，必 须是法律、法规、规章的授权，而非行政机关的授权。该案中，《中 华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》 没有授权其他组织可以对集体土地地上物实施强制拆除行为的规定。 故这里所谓的“授权”并非规范意义上的行政授权。
（2）行政委托是指行政机关将职权委托其他组织予以行使的行 为。相应的法律责任由委托的行政机关承担。一般情况下，行政委托 应当通过书面的委托协议确定有资质的组织完成委托事务。但是，为 了规避行政行为的违法责任承担，有时行政机关在法律、法规、规章 没有授权的情况下，通过函件、批复等方式“授权”其他组织实施行政 行为。故该案中，虽然银地公司系强制拆除行为的事实实施主体，但 被告怀柔区政府通过批复形式作出的授权应当属于行政委托，违法强 制拆除行为的行政责任应当由委托人被告怀柔区政府承担。
编写人：北京市第四中级人民法院 武楠 李世邦
