——沃达建筑公司诉厦门市海沧区城市管理行政执法局行政强制案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
福建省厦门市中级人民法院（2019）闽02行终38号行政裁定书

2.案由：行政强制纠纷 3.当事人
原告（上诉人）：沃达建筑公司

被告（被上诉人）：厦门市海沧区城市管理行政执法局（以下简 称海沧行政执法局）
【基本案情】

被告海沧行政执法局于2018年9月13日作出厦海城执协〔2018〕 S159号协助执行通知书（以下简称S159号协执通知），查明位于厦门 市海沧区保税港区三都路以东，港中路以北“厦门中天海航运服务中心 项目”2楼和3楼存在未经规划主管部门批准擅自增设混凝土楼板夹层， 砌墙进行室内分隔的建设行为，且正在实施。依据《厦门经济特区城 市管理相对集中行使处罚权规定》第二十四条第一款规定，特提请厦





门市水务集团海沧营业所于2018年9月14日16时前暂停对上述房屋的供 水服务。
【案件焦点】

被告作出案涉行政强制措施有无事实和法律依据，程序是否符合 法律规定。
【法院裁判要旨】

福建省厦门市集美区人民法院经审理认为：供水部门根据行政机 关的协助执行通知书所作出的停水行为，应视为行政机关的行政强制 行为。公民、法人或其他组织对该行政强制行为不服提起诉讼，属于 人民法院行政诉讼的受案范围。

有权提起行政诉讼的为行政行为相对人以及与行政行为有利害关 系的公民、法人或其他组织。本案中，被告作出的停水行为针对的系 “厦门中天海航运服务中心项目”2楼和3楼，该房产的权属人为中天海 公司，故中天海公司系该行政强制行为的相对人，而非原告。关于原 告是否与案涉停水行为存在利害关系方面，“厦门中天海航运服务中心 项目”系独立的项目，整体产权归属中天海公司，在内部结构上该项目 未由房产管理部门依法划分具体单元，在对外用水上原告所承租的单 元亦未直接与供水部门签订独立的用水合同，原告在案涉单元的用水 权利来源为与中天海公司签订的租赁合同。原告根据租赁合同用水并 向中天海公司缴纳水费，与水务部门建立直接用水合同关系的系中天 海公司而非原告。水务部门依被告的协助执行通知书停止供水，仅对 水务部门与中天海公司的供用水关系产生直接影响。原告因中天海公 司所有的案涉房产被停水后，中天海公司未能按租赁合同向原告供水





导致原告无法用水，原告属于因民事合同而与案涉停水行为产生关 联，但这种关联属于事实上的关联，而非公法上的利害关系。且从原 告的权利救济角度来看，原告可以通过民事途径向中天海公司主张合 同权利，而非径行对案涉强制措施提起行政诉讼。综上，原告在本案 中既非行政行为相对人，亦不与案涉停水行为具有法律上的利害关 系，原告提起本案诉讼，主体不适格，应驳回其起诉。

福建省厦门市集美区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中 华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一 项规定，作出如下判决：

驳回沃达建筑公司的起诉。

沃达建筑公司上诉称：其与被上诉人作出的停止供水的行政强制 措施行为具有法律上的利害关系，具备适格的原告主体，请求撤销原 审裁定，责令原审法院继续审理。

被上诉人厦门市海沧区城市管理行政执法局辩称：1. S159号协执 通知系行政机关内部的过程性文件，不对外发生法律效果，不符合行 政诉讼法的受案范围；2.上诉人不是S159号协执通知的相对人和直接 利害关系人，其在违法建筑内的承租行为不受法律保护，不具备诉讼 主体资格；3. S159号协执通知事实清楚，程序合法。请求二审法院驳 回上诉人的上诉请求。

福建省厦门市中级人民法院经审理认为：根据《厦门经济特区城 市管理相对集中行使行政处罚权规定》第二十四条规定，城市管理行 政执法部门对在建的违法建筑物、构筑物、设施，应当责令当事人立





即停止建设、限期拆除；当事人不停止建设或者逾期不自行拆除的， 城市管理行政执法部门可以查封施工现场、扣押施工工具和强制拆 除，并可以书面通知供水、供电单位不予提供施工用水、用电。本案 中，海沧区行政执法局作出的S159号协执通知，属于行政强制措施， 且供水部门已按照S159号协执通知履行了停止供水服务，海沧区行政 执法局作出的S159号协执通知已实际发生，符合行政诉讼法规定的可 诉的行政行为。海沧区行政执法局主张S159号协执通知非行政诉讼受 案范围的理由，不予支持。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行 政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者组 织，有权提起诉讼。本案系海沧区行政执法局在查处违法建筑的同时 作出的行政强制措施，所针对的系登记为中天海物流公司为权属人的 “厦门中天海航运服务中心项目”的2楼、3楼存在的违建。虽沃达建筑 公司向中天海物流公司承租了2楼的部分房间，但主张其非涉嫌违建的 主体。因此，沃达建筑公司并非海沧区行政执法局作出的行政强制措 施的相对人或利害关系人，其基于承租权主张与本案被诉的行政强制 措施存在利害关系的理由，不能成立。综上，原审裁定认定事实清 楚，适用法律正确，程序合法。

福建省厦门市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项之规定，作出如下判决：

驳回上诉，维持原判。 【法官后语】





“与行政行为具有利害关系”系法律对行政诉讼原告主体资格的强 制性规定，该规定相当于当事人进入行政诉讼的门槛，不符合该规定 的，不享有相应的起诉权利。行政行为利害关系的影响范围，应当限 于对行政相对人或公民、法人或其他组织本身创设的行政法上的权利 或对其课以的相应义务，而对于与行政相对人之间存在民事法律关系 而被行政行为反射性影响的其他主体，在行政行为不直接指向该当事 人，且其仍可循民事法律途径对行政相对人主张权利的情况下，不应 当笼统地认定为与行政行为具有“利害关系”而赋予其原告的诉讼主体 资格。
在司法实践中，非行政行为的直接相对人而提起行政诉讼的案件 大量存在，如违法建筑的承租人对行政机关的强制拆除行为提起的确 认违法之诉，又如举报投诉人对行政机关对被举报投诉方的处理结果 不服而提起的撤销之诉。此类案件的原告主体资格认定存在一定争 议：一方面，行政行为确实对原告的权利造成一定程度的影响，如房 屋被强制拆除后，承租方基于租赁合同对于该房屋享有的占有、使 用、收益的用益物权即告灭失；另一方面，行政行为的直接作用对象 并非此类当事人，其只是因行政行为而产生反射性的利益受损。在行 政相对人对相关行政行为不直接通过诉讼主张权利的情况下，其越过 行政相对人直接行使诉讼权利的资格有待商榷。笔者认为，对于在何 种情况下非行政行为的直接相对人提起诉讼具备原告主体资格，即如 何判决其与行政行为具有法律上的利害关系目前尚无法律或司法解释 予以直接判定，而在实践操作中类似问题的判断则有赖于法官基于全 案证据，以及当事人是否有其他的权利救济途径可供行使作为判断参 考的依据。





具体到该案中， 由于案涉“厦门中天海航运服务中心项目”存在未 经规划主管部门批准的建设行为，被告海沧行政执法局作为执法部门 遂根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使处罚权规定》第二十四 条第一款规定，向厦门市水务集团海沧营业所作出协助执行通知书暂 停对上述房屋的供水服务，而原告沃达建筑公司所租赁的房屋位于该 项目2楼内。从客观上说，原告沃达建筑公司的生产经营活动确实会因 该通知书而产生影响，但是该协助执行通知书所直接指向的相对人系 该项目业主，而并非原告，若在该案中赋予原告诉讼主体资格，进入 案件实体审理，必然对海沧行政执法局与中天海项目的业主间的行政 法律关系产生实质性影响，甚至会对违法行为的查处造成阻碍。原告 因该行政强制行为而造成的损失，可依据与中天海项目业主的租赁合 同关系进行追索，而非通过行政诉讼的形式直接要求撤销行政行为。

编写人：福建省厦门市集美区人民法院 谢正琰