——某村委会诉张某等农村土地承包合同案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
山东省滨州市中级人民法院(2020)鲁16民终683号民事判决书
2.案由：农村土地承包合同纠纷 3.当事人
原告(被上诉人):某村委会
被告(上诉人):张某、齐某、王某
【基本案情】
2010年6月30日，某村时任支部书记在未经民主议定的情况下代表某村 委会与张某、王某、齐某签订《某村农村集体土地承包合同书》,约定该承包 地位于某水库以南，四至与原永丰乡和某村所签合同相同；租赁期为30年，自 2010年6月30日起至2040年6月30日止；承包费总额12万元， 一次性付清 (合同签订之日)。同时约定了发包方及承包方的权利和义务等其他内容。后某 村委会以涉案合同未经民主议定程序等为由诉至法院，要求确认该合同无效并 将承包土地返还给某村委会。
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中国法院2022年度案例 ·土地纠纷
【案件焦点】
案涉土地承包合同是否有效。
【法院裁判要旨】
山东省滨州市沾化区人民法院经审理认为：《中华人民共和国村民委员会 组织法》《中华人民共和国农村土地承包法》规定，土地承包经营方案必须经 村民会议讨论方可办理。某村委会与张某、王某、齐某之间的土地承包方案依 法应经村民会议讨论后方可办理，但张某、王某、齐某未能提供证据证明其双 方签订合同前履行了法定的民主议定程序，虽然合同加盖了村委会公章，但并 不能替代村民会议或村民代表会议的决定。违反法律、行政法规的强制性规定 所订立的合同无效，故涉案合同应认定为无效。合同无效后，因该合同取得的 财产应当予以返还。
山东省滨州市沾化区人民法院依照《中华人民共和国村民委员会组织法》 第二十四条、第二十五条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十八条、第 十九条、第四十八条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条规 定，判决如下：
一、某村委会与张某、王某、齐某之间签订的《某村农村集体土地承包合 同书》无效；
二 、张某、王某、齐某将涉案承包土地返还给某村委会，于判决生效之日 起十日内执行完毕。
张某、王某、齐某不服一审判决，提出上诉。山东省滨州市中级人民法院 经审理认为：双方签订的合同中载明：“经甲方三分之二以上村民代表讨论， 对该幅土地另行发包。”某村委会在签订合同时向张某、王某、齐某表明其已 履行了民主议定程序。签订合同时的某村党支部书记出庭作证，陈述当时召开 了村民代表会议，但是未留下书面会议记录。在已表明通过村民议定程序的情 况下，某村委会主张没有召开相关会议，但不能提供有效证据推翻自己在合同 约定中表明的事实。依照民事诉讼优势证据规则，应作出对某村委会不利的证 据判断。另外，召开村民代表会议，履行相关村民议定程序系村委会一方应当
三、土地承包经营权合同纠纷 79
履行的法律责任，在合同相对人已经交清承包费用、合同已经履行九年的情况 下，某村委会一方又以没有履行村民议定程序为由主张合同无效违反诚实信用 原则，不予支持。
山东省滨州市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七 十条第一款第二项规定，判决如下：
一 、撤销山东省滨州市沾化区人民法院民事判决；
二、驳回某村委会的诉讼请求。
【法官后语】
土地是农民赖以生存的物质基础，民主议定程序的立法目的在于避免个别 人发包土地损害集体的利益，以保护多数村民能够对农村土地之权利客体的有 效支配和控制的机制，维护集体成员的权益，属于作为发包人的村集体内部的 管理程序。衡量民主议定程序对合同效力的影响，既要考虑法律设置民主议定 程序的意义，维护本集体经济组织成员的权益，又要兼顾第三人的利益，综合 多种因素进行评价和衡量，不能片面扩张其适用范围和效力。土地发包民主议 定程序是指集体土地发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者 个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者 三分之二以上村民代表的同意。实践中，在农村土地承包经营合同纠纷案件中 有大量发包方即村委会以未经民主议定程序为由主张合同无效的案件。如何处 理，主要考虑以下几个方面：
1.民主议定程序相关法律规定的性质。即该法律规定系效力性强制规定抑 或管理性强制规定。对于效力性规定与管理性规定的区分，具体来说可以采取 以下标准：第一，法律法规明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立 的，该规定属于效力性规定。第二，法律法规虽没有明确规定违反禁止性规定 将导致合同无效或不成立的，但违反该规定以后若使合同继续有效将损害国家 利益和社会公共利益，也应当认为该规定属于效力性规定。第三，法律法规虽 没有明确规定违反禁止性规定将导致合同无效或不成立，违反该规定以后若使 合同继续有效并不损害国家利益和社会公共利益，而只是损害当事人的利益，
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在此情况下该规范就不应属于效力性规定，而是管理性规定。具体到类似于本 案的案件中，农村土地承包法并未直接规定未经民主议定程序的农村土地承包 合同无效。同时在承包人足额交纳承包费的情况下，合同的继续履行能够给集 体带来合理收入，也不损害国家和公共利益。因此，关于农村土地发包民主议 定程序的法律规定不应被认定为强制性规定。
2.关于内部民主议定程序的对外效力。法律关于土地承包的民主议定程序 的规定，是一种村集体内部的管理程序。土地发包是否经过民主议定程序，村 集体以外的人难以知悉。特别是在合同中明确载明村集体内部已经完成民主议 定程序的情况下，不能对承包人的审查义务要求过于苛刻。在合同载明完成民 主议定程序的情况下，承包人难以对发包方是否真实进行了民主议定程序进行 审查。如果无限度扩大承包方的事实审查义务，也会提高合同签订、履行的成 本，与降低市场交易成本、鼓励市场交易的合同法目的相悖。
3.关于诚实信用原则在土地承包合同纠纷中的适用。第一，当村委会与承 包人缔约时，善意的承包人有理由相信土地发包程序合法。村委会一方以自己 没有完成法律规定的民主议定程序为由，也即没有完成法律规定对于自己一方 的义务，而解除与他人签订的合同，以法律规定为名行损害他人利益之实，有 违诚实信用原则，也就是说行为人不能因为自己的过错而获利。这种诚实信用 原则适用的情况可以概括为：合同是否无效与一方当事人是否有权主张合同无 效，要区别对待。退一步讲，此类案件中，即使应当认定合同无效，村委会也 没有资格主张。第二，应当保护承包人的投入利益。特别是在荒地承包中， 往往承包期较长，承包期内的前期荒地地力较差，投入多，收益低，承包人 获取收益主要是在承包期后期。经过承包期内前期承包人的投入，地力有了 很大改善，应当充分肯定承包人投入时对合同的信赖，这也是对投资开发行 为的鼓励。
4.关于合同双方是否存在恶意串通的认定。此类案件如果确实存在双方恶 意串通的情况，应当认定合同无效，保护村民合法权益。是否构成恶意串通应 当重点衡量两个方面的因素。第一，承包费价格是否明显过低。此类案件之所
以规定民主议定程序，就是为了防止土地承包过程中，因价格过低损害村集体 和村民的权益，如果承包费明显低于当地市场价格的应当认定双方存在恶意串 通。但应当着重注意的是，价格高低的比较应当以签订合同时为准，而不是发 生纠纷时。因为随着经济社会发展、农村开发，一些荒地的承包费价格上涨过 快，如果以发生纠纷时的市场价格作为参考，承包费显然过低，所以，当事人 是否具有恶意的时间判断应以签订承包时为准。第二，已经履行的时间。土地 承包具有特殊性，往往离本村村民居住地较近，村民也在承包地附近进行生活、 生产，根据常理，村民知道或应当知道土地对外承包的事实。如果土地承包合 同确因承包费价格过低损害了村民的利益，主张合同双方存在恶意串通，村民 应当尽快提出。在土地承包合同已经长期履行的情况下，村委会或村民再以此 主张合同无效与常理不符。实践中，此类纠纷的真实原因多为村委会或村民因 土地承包费价格上涨、地力提高而主张收回土地，进而达到毁约进而侵占承包 人投入的目的，选择以没有经过村民议定程序为由提起诉讼，人民法院不应予 以支持。
编写人；山东省滨州市中级人民法院刘连义 郭芙
