——Y集团公司诉某县自然资源和规划局 加处滞纳金和资金占用费案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
山东省济宁市中级人民法院(2022)鲁08行终278号行政裁定书 2.案由：加处滞纳金和资金占用费
3.当事人
原告(上诉人):Y 集团公司
被告(被上诉人):某县自然资源和规划局
【基本案情】
2004年5月18日，某省国土资源厅(出让人)与矿业公司(受让人)签 订《采矿权出让合同》,约定将某铁矿采矿权出让给矿业公司。2008年5月，Z 集团公司、Y 集团公司、S 公司、矿业公司签订《股权转让协议》,约定Y 集团 公司将持有的矿业公司的部分股权转让给Z 集团公司，并约定因逾期缴纳任何
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一期的采矿权价款而产生的滞纳金及其他费用全部由Y 集团公司承担。2008年 9月，某省国土资源厅批准矿业公司将采矿权转让给Z 集团公司，并下发了新 的《采矿许可证》。2021年3月29日，某县自然资源和规划局向Z 集团公司作 出《关于缴纳采矿权价款滞纳金和资金占用费的通知》,对Z 集团公司采矿权 价款进行核算确认，矿业公司需缴纳延期缴纳采矿权价款产生的滞纳金2204.8 万元，资金占用费807.0186万元。Z 集团公司依法缴纳了相应的滞纳金和罚 金，并依据《股权转让协议》的约定向Y 集团公司主张返还相应款项，经中国 国际经济贸易仲裁委员会裁决，Y 集团公司应向矿业公司返还相应的滞纳金和 资金占用费。Y 集团公司主张合法权益受某县自然资源和规划局对Z 集团公司 加处滞纳金和资金占用费的不利影响，诉至法院要求撤销某县自然资源和规划 局作出的《关于缴纳采矿权价款滞纳金和资金占用费的通知》。
【案件焦点】
Y 集团公司与某县自然资源和规划局作出的缴纳滞纳金通知是否存在利害 关系，即Y 集团公司是否具备原告诉讼主体资格。
【法院裁判要旨】
山东省梁山县人民法院经审理认为：被诉行政行为的相对人Z 集团公司的 采矿权是经过相关文件和批复确认的，Y 集团公司并非本案被诉行政行为的相 对人，其与被诉行政行为也不具有利害关系。
山东省梁山县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、 第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：
驳回Y 集团公司的起诉。
Y集团公司不服一审裁定，提起上诉。山东省济宁市中级人民法院经审理 认为：在判断Y 集团公司与被诉行政行为是否具有利害关系，即Y 集团公司是 否具备原告诉讼主体资格时，应从是否存在应受法律保护的合法权益、该合法 权益是否受到不利影响以及行政行为和该合法权益受到不利影响之间是否存在
二、行政强制执行 71
因果关系这三个要点予以判断和考量，而在对于是否存在因果关系的考量中， 通常情况下，合法权益受到不利影响和行政行为之间要存在明确的内容联系， 即行政行为对合法权益造成的不利影响应该是直接的、主要的。本案中，根据 中国国际经济贸易仲裁委员会作出的裁决书，说明Y 集团公司的合法权益已经 确实受到了被诉行政行为的不利影响，但是，因被诉行政行为是向Z 集团公司 作出，故该行为并未直接对Y 集团公司的合法权益产生不利影响，而是因为Y 集团公司与Z 集团公司所签订协议约定该款项由Y 集团公司承担而产生，被诉 行政行为对Y 集团公司合法权益产生不利影响是间接的，而非直接的，Y 集团 公司合法权益受到不利影响与行政行为之间并不存在因果关系。
山东省济宁市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持原裁定。
【法官后语)
本案主要涉及行政法上“利害关系”的准确认定问题。
行政法上的“利害关系”指相对人主张其自身的合法权益可能受到被诉行 政行为的影响。如果可能受到影响，则相对人与被诉行政行为具有利害关系， 具有诉讼主体资格。但“利害关系”作为需要法律使用者补充阐释的不确定的 法律概念，依赖于具体个案的研判，司法实践中需要有可操作性的判断标准加 以理解把握。本案以“合法利益+不利影响+因果关系”为基准塑造利害关系的 判定逻辑，将“直接因果关系”作为判断是否具有“利害关系”的关键要件， 对行政诉讼中主体资格“利害关系”的准确认定具有一定的借鉴意义。
一 、行政相对人与行政行为存在“利害关系”的裁判思维
关于本案Y 集团公司的诉讼主体资格问题，一种意见认为Y 集团公司与某 县自然资源和规划局作出的缴纳滞纳金通知存在利害关系，有诉讼主体资格。 根据中国国际经济贸易仲裁委员会作出的裁决书，Y 集团公司成为被诉行政行 为认定的滞纳金和资金占用费的最终负担者，其合法权益已经受到了被诉行政 行为的不利影响，该权益受损与行政行为之间具有因果关系，即无论间接或直
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接因果关系均属于利害关系的范畴。另一种意见认为，Y 集团公司与某县自然 资源和规划局作出的缴纳滞纳金通知不存在利害关系，不具有诉讼主体资格。 被诉行政行为是向Z 集团公司作出，Y 集团公司最终承担被诉通知中款项的直 接原因也是最根本的原因是其与Z 集团公司所签订协议约定该款项由Y 集团公 司承担，被诉行政行为对其合法权益产生的不利影响是间接的，而非直接的， 该权益受损与行政行为之间不具有直接因果关系。本文一、二审裁判均同意第 二种意见，主要判断逻辑如下：
(一)关于“利害关系”的判断框架
“利害关系”可以解构成以下三个要件：“一是是否存在应受法律保护的合 法权益；二是该合法权益是否受到不利影响；三是行政行为和该不利影响之间 是否存在因果关系。”①因合法权益和不利影响比较容易判定，“对法院来讲， 行政法上的利害关系就成为因果关系的认定”②。将“间接因果关系”排除在行 政诉讼保护范围之外，主要基于以下考量：一是受到行政行为的损害的间接因 果关系大多可以通过其他途径予以救济。就本案而言，Y 集团公司作为转让股 权的一方当事人，与股权受让方因合同约定而产生的契约义务，应通过民事途 径予以救济，其权益受损系其在从事商业活动中考虑不周所导致，不应通过本 案行政诉讼来分散、承担自我风险。二是无限制地将间接因果关系纳入保护范 围，容易导致诉讼主体资格的扩张，不符合“利害关系”作为纠纷过滤机制的 功能定位，容易导致滥诉，一般债权人与行政机关针对债务人所作的行政行为 没有“利害关系”即这一理念的体现。因此，从体系解释和行政诉讼立法目的 来看上述构成要件中的“因果关系”,应指直接因果关系。在这一判断框架中， 本案Y 集团公司权益损害与被诉行政行为之间仅存在间接的因果关系，行政行 为和Y 集团公司不利影响之间存在着因果关系的逻辑断裂，因此Y 集团公司与 被诉行政行为之间不具有利害关系。
① 最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要》,人民法 院出版社2022年版，第7页。
② 王贵松：《行政法上的利害关系判断基准》,载《交大法学》2016年第3期。
二、行政强制执行 73
(二)关于“利害关系”的判断方法
本案Y 集团公司与被诉行政行为之间不具有利害关系，主要通过以下几个 方面进行综合考量：第一，某县自然资源和规划局没有对案涉矿业公司作为市 场主体的民事行为进行审查的法定义务；第二，某县自然资源和规划局在作出 被诉行政行为时无法预见矿业公司作为市场主体，与Y 集团公司签订买卖、租 赁民事合同后的违约行为或违约可能性；第三，Y 集团公司主张的权益损害的 直接原因并不是案涉行政行为，而是Y 集团公司与矿业公司所签订的契约义 务；第四，Y 集团公司与矿业公司签订的合同中约定了仲裁这一纠纷解决渠道， Y 集团公司对仲裁结果不服可申请撤销或不予执行仲裁裁决，即便不赋予Y 集 团公司行政主体资格，申请人的权益也可以通过其他途径实现；第五，案涉滞 纳金和罚款系矿业公司缴纳，即使撤销被诉行政行为，也不能使Y 集团公司的 权益损害直接恢复。因此，Y 集团公司与被诉行政行为之间不存在直接的因果 关系。
前两点综合起来其实是对某自然资源局审查职责的说明，否定了其对可能 的民事侵权行为的审查义务。简要概括，行政机关加处罚款及滞纳金时的审查 义务仅限于行政相对人是否符合应予适用行政强制执行的条件，不包括对其之 前或之后进行市场交易的考虑。按照最高人民法院的观点，利害关系不仅表现为 其权益可能受到行政行为的不利影响，而且这种利益依照法律或者法律精神属于 行政机关作出行政行为时应予考虑保护或者不得损害的情形。就本案涉及的“Y 集团公司与矿业公司签订合同”这一特定的情形而言，其合同纠纷应通过双方约 定的途径解决，并非某县自然资源和规划局作出行政行为时应予考虑保护的范围， 因 此 ，Y 集团公司利益受损与被诉具体行政行为之间不具有利害关系。
二 、认定利害关系需要注意的问题
(一)判断直接因果关系可借鉴侵权行为法的相关理论
认定“直接”或“间接”因果关系，可借鉴侵权行为法的相关理论，如侵 权的因果关系，是指若不存在这种违法行为，损害就不会发生，则该行为是损 害后果发生的原因。本案中Y 集团公司的损失是基于与矿业公司签订的合同义
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务而产生，若不存在契约义务，则不产生相应损害，因此该契约义务是导致损 害后果可能发生的直接原因，案涉行政行为与其权益受损之间不存在直接利害 关系。
(二)直接与间接的因果关系在性质上可以互相转化
司法实践中，具有间接利害关系的普通债权人通过对有关标的物设定抵押 而与相关抵押登记行政行为建立直接的因果关系。因此，如何确定行政行为与 合法权益受到不利影响之间属于直接或者间接的因果关系，需要结合具体的案 情进行把握。
综上，“利害关系”理论在平衡处理司法公正与司法效率的关系方面，发 挥着减压阀的作用。本裁定系针对行政法诉讼主体资格所做的判断，为认定利 害关系提供相对确定的方法和标准，以“直接因果关系”作为判断要点，重整 法院的判定逻辑，是解决当下审判实践所存在问题的可行路径。
编写人：山东省济宁市任城区人民法院路姗
山东省济宁市中级人民法院戴亚男
债权人对于税务机关对未经变更登记的房屋实施的 强制执行行为一般不具备提起行政诉讼的主体资格
——陈某某诉某区税务局拍卖查封、扣押的场所、设施或者财物案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
福建省厦门市中级人民法院(2022)闽02行终549号行政裁定书
2. 案由：拍卖查封、扣押的场所、设施或者财物
二、行政强制执行 75
3.当事人
原告(上诉人):陈某某
被告(被上诉人):某区税务局 第三人：建设公司
【基本案情】
2022年4月10日，被告某区税务局对第三人建设公司作出《税收强制执 行决定书》,载明：决定自2022年4月11日起对你单位相当于应纳税款、滞纳 金(大写)壹仟伍佰零捌万玖仟零叁拾柒元零角零分(¥:15089037.00)的 商品、货物或者其他财产，予以查封，依法予以拍卖或者变卖，以拍卖或者变 卖所得抵缴税款。根据《查封商品、货物或者其他财产清单》,案涉某区某路 113号107单元房在被查封、拍卖房产之列。原告陈某某认为该次拍卖房产的 行为阻碍了其对建设公司债权的实现，诉至本院，要求：一、撤销由被告某区 税务局作出的《税收强制执行决定书》中关于某区某路113号107单元房产的 强制执行决定；二、本案诉讼费用由被告承担。
【案件焦点】
原告陈某某是否具备提起本案诉讼的主体资格。
【法院裁判要旨】
福建省厦门市集美区人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的 公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告陈某某不是案涉税收强制 执行决定书的相对人，其是否具备对该决定书提起诉讼的主体资格，取决于其 是否与案涉行政行为具有法律上的利害关系。
根据本案已查明的事实可以确认，案涉某区某路113号107单元房产目前 仍登记于建设公司名下，建设公司是案涉房屋的物权所有人。建设公司就该单 元房与陈某某签订以物抵债协议，用以抵偿其与陈某某之间的债务，但并未按
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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
照协议要求办理过户，根据以物抵债协议中的约定，该抵债行为因房屋未过户 之原因尚未完成。根据前述情况，陈某某系因案涉强制执行决定导致其对建设 公司的债权不能实现与该行政行为产生关联。《最高人民法院关于适用〈中华 人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人 所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民 事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑 的除外。即除行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的情形外， 债权人不具有基于债权针对行政机关对债务人所作的行政行为提起诉讼的原告 资格。
判断本案是否属于行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑之 情形，应从法律规定以及原告是否仍有法定救济途径两个方面予以考量。法律 规定方面，《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条规定，纳税人、扣 缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关 的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申 请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。当事人对税 务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行 政复议，也可以依法向人民法院起诉。当事人对税务机关的处罚决定逾期不申 请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采 取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。以上规定未 赋予除了纳税人、扣缴义务人、纳税担保人以外的主体可以对税务机关作出的行 政强制措施提起诉讼的权利。救济途径方面，原告陈某某对于因建设公司自身原 因导致其债权不能实现的，可以另行通过民事诉讼途径主张其合法权益。
福建省厦门市集美区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十 九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告陈某某的起诉。
陈某某不服一审裁定，提起上诉。在本案审理过程中，陈某某向福建省厦
二、行政强制执行
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门市中级人民法院申请撤回本案的上诉。福建省厦门市中级人民法院认为，陈 某某撤回其本案上诉的申请是其真实意思表示，应予准许。
福建省厦门市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二 条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百 零一条第一款第十项之规定，裁定如下：
准许陈某某撤回上诉。
【法官后语】
行政行为相对人以外的第三人是否有资格对行政行为提起诉讼一直是行政 诉讼案件审理的重点和难点。行政诉讼法中以“利害关系”作为判断标准，将 原告的诉讼主体资格类型化为“其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者 其他组织”。最高人民法院在刘某某诉被申请人某市人民政府行政复议一案中 应用保护规范理论作为判断利害关系的重要标准，并且在裁判主文中明确“保 护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合， 具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法 和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告 诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标 准”①。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十 三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提 起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作 出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”该条款明确了在一般情况 下债权人不具备对可能妨碍其债权实现的行政行为提起诉讼的主体资格，遇到 此种情况，应当由人民法院释明另行通过民事诉讼途径主张权利。本案的审理 内容与该司法解释条款所规定的情节高度相关，对于厘清类案审理思路具有参 考价值。
① 参见最高人民法院(2017)最高法行申169号行政裁定书。除单独说明外，本书所引 案例均来自中国裁判文书网，2024年4月28日访问。以下不再标注。
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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
本案中，认定原告不具有提起行政诉讼的主要理由有：一是案涉房屋的权 属仍然登记于第三人建设公司名下。《中华人民共和国民法典》第二百零九条 第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效 力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”虽然原告诉称该案 系由于第三人建设公司怠于履行合同义务导致双方在签订以房抵债协议后未能 及时办理变更登记手续，且建设公司在本案审理过程中亦承认该债权债务关系 存在，但房屋登记部门的不动产登记簿上记载的权利人仍为建设公司。原告所 述称的债务关系并未转化为不动产登记，属于行政行为相对人之外的债权人。
二是法律并未要求税务机关在强制执行时应予保障债权人的权益。《最高 人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十三条的但书部 分系对债权人诉讼主体资格的有限承认，亦是保护规范理论的延伸。在判断原 告的利益是否属于“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑”之 范畴，应根据行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法的具体规定或立法 目的等因素予以判断。根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条规 定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必 须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保， 然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起 诉。当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的， 可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。当事人对税务机关的 处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚 决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民 法院强制执行。”前述规定的“当事人”应限于纳税人、扣缴义务人、纳税 担保人，除此以外，该法律并未赋予除其他主体可以对税务机关作出的行政 强制措施提起诉讼的权利。此外，从立法目的和公共利益的角度上考虑， 《中华人民共和国税收征收管理法》明确的立法目的为“保障国家税收收入， 保护纳税人的合法权益，促进经济和社会发展”,税务机关对于欠缴税款的 征缴行为属于法律应当优先保护的公共利益之范畴。第三人建设公司欠缴税款
二、行政强制执行
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导致案涉房屋进入强制执行程序，原告就其债权的实现可以另行提起诉讼、通 过参与拍卖款项的分配等方式予以实现。综合上述两点，本案不宜赋予原告以 诉讼主体资格。
从该案中可以对此类案件的审理思路予以明确：(1)厘清原告与诉争行政 行为所指向的标的物之间的法律关系，若确属债权债务关系的，可以参照司法 解释的相关规定继续审理。(2)明确法律、司法解释是否在特定案件中对于债 权人的诉讼资格予以规定。例如，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问 题的规定》第四条就明确规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债 权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：(一)以房 屋为标的物的债权已办理预告登记的；(二)债权人为抵押权人且房屋转让未经 其同意的；(三)人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋 登记机构的；(四)房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”(3)行政机关 作出行政行为时所依据的行政实体法或所适用的行政实体法律规范体系，是否要 求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益。(4)原告的 法律上的利益是否能够通过民事诉讼等其他合法途径予以主张。
编写人：福建省厦门市集美区人民法院谢正琰
