张某诉某镇人民政府强制拆除房屋及附属设施案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院(2022)京03行终793号行政判决书
2. 案由：强制拆除房屋及附属设施
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3.当事人
原告(被上诉人):张某
被告(上诉人):某镇人民政府(以下简称某镇政府)
【基本案情】
2021年7月25日，某市某区某镇某村民委员会出具证明，载明自1998年 4月起，白甲实际使用某村南侧土地38亩，2017年，白甲死亡，现土地使用权 人为廖某(白甲之妻)。2006年10月1日，白甲(甲方)和张某(乙方)签 订《租赁合同》。后张某在涉案土地上进行建设并经营。2009年10月31日， 白甲和张某签订补充协议，约定在《租赁合同》基础上，将第五条细化为，在 租用期间，如遇到了不可抗拒因素，如占地、拆迁，地上建筑物和植物所得赔 偿金全部归乙方所有，土地赔偿金归甲方所有，在土地征用期间，甲方为乙方 办理土地征用补偿事宜，乙方拿出5000元作为答谢。
2020年，北京城市副中心住房项目(×城棚改 D30 新增区域)集体土地非 住宅地上物搬迁工作启动，投资建设公司系项目实施主体，即搬迁人，被搬迁 人为搬迁范围内的集体土地非住宅及地上物合法所有权人或合法租赁土地的使 用权人，某镇政府系项目的主责单位。同年，廖某、张某与投资建设公司就涉 案土地、涉案房屋的搬迁补偿等问题未达成一致意见。
2021年，某镇政府作出《谈话通知书》并张贴至涉案房屋的院落大门上。 3月10日，某镇政府作出《公告》,载明在某镇某村西南所建设的房屋，涉嫌 违法建设，通知涉案房屋所有权人自本公告日期起15日内，携带相关材料到某 镇政府拆违办公室接受调查，提出陈述、申辩理由，逾期不接受调查的，视为 放弃陈述、申辩权利，某镇政府将依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十 一条、第六十五条的规定，对涉案房屋进行依法拆除。4月19日，某镇政府作 出《限期拆除决定书》(以下简称《限拆决定》),载明：某村西南侧所建设 的一层建筑即棚房(建筑面积经测绘测量为1907.04平方米)未取得建设工程 规划许可证，某镇政府限于4月22日前自行拆除违法建设和清理屋内物品，逾 期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成的一切后果自负，届时将组织实施强制
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拆除。4月23日，某镇政府作出《催告书》,催告3日内自觉履行《限拆决定》 的内容。
2021年5月，涉案房屋及附属设施被拆除。张某自述拆除时间为2021年5 月7日。次日，张某和廖某签订《补充协议》,协商补偿款各占50%。2021年 8月10日，廖某之子白乙作为委托代理人与投资建设公司签订《补偿协议》。 同日，白乙与刘某签订《分款协议》。投资建设公司和廖某均确认已按照《补 偿协议》《分款协议》的约定履行完毕。
【案件焦点】
1.某镇政府是否为本案的强制拆除行为主体；2.本案被诉强拆行为是否 合法。
【法院裁判要旨】
北京市通州区人民法院经审理认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉 讼要求确认行政行为违法，首先应当明确被诉行政行为的作出主体。本案被诉 行为系涉案房屋及地上附着物等被强制拆除的行为，张某主张系某镇政府实施， 并提供了证据证明某镇政府在强制拆除前针对涉案房屋作出了《限拆决定》和 《催告书》,明确告知涉案房屋的权利人逾期未自行拆除的，某镇政府将强制拆 除，某镇政府否认其实施了强制拆除行为，认为投资建设公司作为涉案非住宅 搬迁腾退项目的搬迁人应为实际拆除主体，但投资建设公司予以否认，而某镇 政府未能提供充分证据证明其主张，故依照行政诉讼的举证责任分配原则，某 镇政府应对拆除行为承担责任。
行政机关作出行政行为应当依法依规进行，不得侵犯公民、法人或者其他 组织的合法权益，否则应当承担不利后果。本案中，某镇政府未考虑涉案房屋 存在非住宅搬迁腾退背景因素，亦未对张某、廖某进行充分的调查取证和给予 陈述、申辩的权利，仅依据《回函》就认定涉案房屋属于违法建设，且未依照 法定程序进行强制拆除，认定事实不清，程序违法，应予撤销，但鉴于拆除行 为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应当被确认违法。
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北京市通州区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一 项及第三项、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认某镇政府拆除张某涉案房屋及地上附着物的行为违法。
某镇政府不服一审判决，提起上诉。北京市第三中级人民法院同意一审法 院裁判意见。
北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
在强制拆除行为实施主体不明确时，法院应当合理分配原、被告举证责任， 在原告完成初步举证责任的情况下，结合被告的法定职权、是否存在征收补偿、 腾退拆迁背景及生活常识等综合认定强制拆除行为实施主体。
一 、原告对于强制拆除行为实施主体的初步举证责任
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，有明确的被告是 行政相对人提起诉讼的基本条件。原告在针对强制拆除行为提起行政诉讼时， 需提交证据证明起诉状所列被告实施或者极有可能实施了被诉强拆行为。审判 实践中原告往往会提交强制拆除决定书、强制拆除公告、现场录音录像等证据 来证明被告为被诉强制拆除行为的实施主体。
但值得注意的是，在行政程序中，原告处于弱势一方，特别是在收集证据 上更是处于弱势地位，尤其是在强制拆除案件中，在行政机关有意规避征收补 偿程序、违法实施强拆行为的情况下，如果要求原告在起诉时即证明被告行政 行为明确存在非常困难。因此，如果原告能够提供初步证据证明强制拆除行为 存在且极有可能系起诉状列明的被告所实施，即应视为已经初步履行了与其举 证能力相当的举证义务。
本案中，张某以某镇政府为被告提起本案之诉，在起诉时提交了某镇政府 作出的《限拆决定》,内容载明：“某镇政府限于4月22日前自行拆除违法建 设和清理屋内物品，逾期仍不自行拆除和清理屋内物品所造成一切后果自负，
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届时将组织实施强制拆除。”同时提交了某镇政府作出的《催告书》,现场照片 等证据，上述证据可以初步证明系某镇政府组织实施了强制拆除行为。张某作 为强制拆除行为的相对人，提交上述证据，已经初步履行了与其举证能力相当 的举证义务。
二、被告对于强制拆除行为实施主体的举证责任
强制拆除行为实施前，行政机关通常会进行违建认定、制作限拆通知、强 拆公告、强拆决定等一系列前序行政行为，或者存在征收拆迁背景时，行政机 关会发布征收决定、提前商谈安置补偿方案等。当强制拆除实施主体不明确时， 原则上可以推定该作出前序行政行为的行政机关或受益机关为强制拆除行为的 实施主体，除非其能够提交明确的证据证明系下属部门或其他行政机关所为。 此时，证明没有实施强制拆除行为的举证责任转移到被告。
本案中，张某要求确认某镇政府强制拆除行为违法，其应当承担某镇政府 实施强制拆除行为的举证责任。但由于涉案强拆行为是在突然情况下发生，且 张某已经穷尽其举证义务，所提交证据可以初步证明某镇政府组织有关部门实 施拆除行为的事实，故举证责任应向某镇政府转移。某镇政府针对涉案房屋作 出了《限拆决定》和《催告书》,明确告知涉案房屋的权利人逾期未自行拆除 的，某镇政府将强制拆除。虽然某镇政府主张涉案强制拆除行为并非其实施 由涉案项目搬迁实施主体投资建设公司实施，但在投资建设公司否认的情况下， 某镇政府未能提交充分证据证明涉案强拆行为并非由其实施，在此情况下应当 认定某镇政府为强制拆除实施主体。
三、其他主体自认情形对于强制拆除行为实施主体认定的影响
在强制拆除行为实施主体不明确的案件中，还常涉及除行政机关外的其他 主体自认情形，如村(居)委会、建设施工单位、拆迁公司等非行政主体自认 实施了强制拆除行为，此时谁是强拆行为案件的适格被告，需要法院结合在案 证据、法定职权、委托关系等综合情况来判断。
本案中，某镇政府虽主张投资建设公司为涉案强拆行为的实施者，但投资 建设公司并未认可。因此在审查时，只要张某有证据证明某镇政府作出该强制
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拆除行为有很大可能性，且在案又无否定该可能性的相反证据，就应当认定某 镇政府为本案适格被告。
在司法实践中，如果有村(居)委会、建设施工单位、拆迁公司等非行 政主体认可实施了强拆行为，法院在审查时，一方面要审查其他主体的自认 能否有效推翻该行政机关实施强拆行为的可能性；另一方面还应当查明其他 主体与行政机关之间是否存在行政委托关系，从行政机关法定职责的角度， 结合案情综合评判。不能简单认为该强制拆除行为系其他主体实施，而不具 有行政性。
编写人：北京市第三中级人民法院 王菲 李露希
