——范国良诉中华人民共和国环境保护部政府信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市高级人民法院（2016）京行终1443号行政裁定书
2.案由：政府信息公开
3.当事人
原告（上诉人）：范国良
被告（被上诉人）：中华人民共和国环境保护部
【基本案情】
2014年10月8日，范国良向中华人民共和国环境保护部（以下简称环保部）提交政府信
息公开申请，申请公开“2014年2月17日，环保部答复中‘如果受到某单位打击报复，可以
向其上一级（政府、行政主管部门或者纪检监察部门）投诉’的其上一级（政府、行政主
管部门或者纪检监察部门）的具体名称”。同年10月14日，环保部收到范国良的申请。
2014年10月30日，环保部作出政府信息公开答复（以下简称被诉答复），告知范国良，根
据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二条的规定，
该信息不属于《信息公开条例》所称的政府信息，不属于《信息公开条例》的调整范围。
范国良不服，诉至北京市第一中级人民法院。
【案件焦点】
范国良提出的政府信息公开申请是否属于《信息公开条例》的调整范围以及法院如何
选择裁判方式？
【法院裁判要旨】
北京市第一中级人民法院经审理认为：根据《信息公开条例》第二条的规定，政府信
息是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案
中，原告要求被告公开涉案信息的申请，实际系原告以政府信息公开申请形式提出的咨询
事项，并非《信息公开条例》所规定的政府信息公开申请。因此，被诉答复属于对公民、
法人或其他组织合法权益明显不产生实际影响的行为。原告针对被诉答复提起的本案诉
讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，亦不符合《行政诉讼法》第四十九条第（四）
项规定的起诉条件。原告提起的本案之诉，本院应予驳回。据此，一审法院依照最高人民
法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 [1] 第三条第一款第
（一）项之规定，作出如下裁定：
驳回范国良的起诉。
范国良持原审起诉意见提起上诉。北京市高级人民法院经审理认为：根据最高人民法
院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《适用问题解
释》） [2] 第三条第一款第（八）项的规定，被诉的行政行为对公民、法人或其他组织的
合法权益明显不产生实际影响，已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。本案中，范国
良向国家环保部提出的申请，实质是要求国家环保部就相关问题进行进一步的解释与说
明，属于咨询事项，并非《信息公开条例》意义上的政府信息公开申请。故被诉答复未侵
害范国良依据《信息公开条例》依法获取政府信息的权利，亦未对范国良设定新的权利义
务，属于上述司法解释规定的对公民、法人或其他组织的合法权益明显不产生实际影响的
行为，对其起诉依法应予驳回。一审法院裁定驳回范国良的起诉符合上述司法解释的规
定，范国良的上诉理由和请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
据此，北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第
（一）项的规定，作出如下裁定：
驳回上诉，维持一审裁定。
【法官后语】
首先，获取政府信息的权利不等于知情权。“获取政府信息的权利”规定于《信息公开
条例》第一条。该条通过规范该条例制定目的的方式明确，公民、法人和其他组织依法获
取政府信息的权利受该条例的保障，该项权利也衍生了行政机关依照《信息公开条例》的
规定进行答复的法定义务。理论上，该项权利属于“知情权”的范畴，有效保障该项权利有
助于公民、法人或其他组织知情权的维护。但需要明确的是，知情权的保障途径并不局限
于政府信息公开，其保障不能完全依赖该项权利之行使。在当前的规范体系下，公法上的
知情权应属于更加上位的概念，其保障不能完全依赖于《信息公开条例》规定的“获取政
府信息权利”来实现。《信息公开条例》规定的“获取政府信息权利”，仅是相对人知情权
保障法律体系当中的一个重要环节而已，其并不能取代其他行政活动，比如提供档案查
询、进行法律政策咨询、告知处理结果等在满足相对人获取资讯、保障知情方面的作用和
价值。
其次，《信息公开条例》调整的“政府信息”必须具备客观性属性。根据《信息公开条
例》第二条的规定，该条例所规范的政府信息，是行政机关在履行职责过程中制作或者获
取的，以一定形式记录、保存的信息。上述规定为“获取政府信息权利”的行使设定了限制
性条件。基于此，受《信息公开条例》调整的政府信息，需要满足“客观性”这一条件。即
除必须具有客观性的载体、具有可复制性外，受《信息公开条例》调整的政府信息还不需
要行政机关进行主观判断。这里的“主观判断”是指针对相对人之申请，行政机关需要结合
现有的事实及法律状态，进行一定的加工、汇总、分析、研判后方能作出回应的情形。政
府信息公开程序是行政机关判断信息是否存在、是否应该公开的过程，既非行政机关形成
信息的过程，也非行政机关答疑解惑的过程。对此，最高法院通过司法解释已经明确，要
求行政机关对若干信息进行加工、分析、汇总的，不属于《信息公开条例》的调整范围。
因此，相对人借信息公开的名义进行咨询的，如要求行政机关回答是什么、怎么样、是否
合法、是否包括等，由于其指向的所谓“信息”既不具备客观载体、行政机关也需要进行一
定的主观判断后方能回应，因此不具备客观性的条件，不属于《信息公开条例》的调整范
围。虽然行政机关针对其咨询进行必要的回应可以有效地满足相对人的知情权，但该回应
不属于“获取政府信息权利”衍生的法定义务，行政机关也没有法定义务按照《信息公开条
例》的规定进行答复。
就本案而言，范国良提出的涉案政府信息公开申请，实际是在其收到环保部2014年2月
17日另案作出的一个答复中，有关“上一级（政府、行政主管部门或者纪检监察部门）投
诉”部分如何理解不清楚，而要求环保部进行进一步的解释与说明。该所谓的政府信息申
请并未指向一个客观的、有载体的信息，而是需要环保部根据案件的事实及法律状况，对
相应问题进行解答，从而解决范国良如何寻求下一步救济的疑惑。因此，范国良的该项申
请应该定性为“咨询”，不属于《信息公开条例》的调整范围。
再次，信息公开申请实际构成咨询的法院有权裁定驳回起诉。根据最高人民法院《关
于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 [3] 第三条第一款第（八）项的
规定，被诉的行政行为对相对人的合法权益产生实际影响，是其需具备的法定起诉条件之
一。按照行政诉讼种类，信息公开诉讼属于一般给付诉讼，原告是否具备信息获取请求权
的基础，是法院首先需要考虑的问题。因此如果相对人之申请本身构成咨询，不属于《信
息公开条例》的调整范围，那么其实际缺乏“获取政府信息权利”的行使条件，行政机关的
相关答复实际并未侵害其“获取政府信息权利”，对其合法权益未产生实际影响，相应起诉
也就不符合起诉条件，法院可以直接裁定驳回相对人的起诉。
编写人：北京市高级人民法院 刘井玉
