——陈锋诉厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处、厦门市锦绣广场小区第三届业主
【案件基本信息】
1.裁判书字号
福建省厦门市集美区人民法院（2016）闽0211行初48号行政判决书
2.案由：物业行政管理
3.当事人
原告：陈锋
被告：厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处
第三人：厦门市锦绣广场小区第三届业主委员会
【基本案情】
被告嘉莲街道办根据第三人提交的厦门市思明区业主委员会备案表、厦门市思明区锦
绣广场小区关于召开业主大会会议的公告、厦门市思明区锦绣广场小区业主大会投票统计
结果公示、未与会业主书面回复情况公告、业主大会会议决定事项公告、厦门市思明区锦
绣广场业主大会议事规则、厦门市思明区锦绣广场管理规约、产权证、身份证、结婚证复
印件等材料，于2016年5月31日向厦门市锦绣广场小区第三届主委员会作出厦思嘉业备
〔2016〕014号业主委员会备案证明，备案事项包括：一、该业主委员会成立时间为2016
年4月17日，任期五年。二、该业主委员会委员共7人，分别为委员陈卸良、孙培兴、张崇
骞、林鲁闽、林松、贺云芳、殷建平。其中主任为陈卸良，副主任为孙培兴。候补委员为
周美佳、陈雅灵。在第三人向被告提交的厦门市思明区锦绣广场小区业主大会投票统计结
果公示中载明“经居委会根据存根与未见票的44户业主逐一核实，有38户业主表示已经将
选票投入票箱内，6户表示未投票。经监票人、计票人现场合议将38户业主的票数计
入。”即给每一位候选人都加上38张赞成票。同时，该投票统计结果公示显示，对《业主
大会议事规则》表决中赞成人数为90人，占总业主人数的45.23%；对《管理规约》表决
中赞成人数为91人，占总业主人数的45.73%。
【案件焦点】
被告厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处作出被诉备案行为是否有相应的事实和法
律依据？
【法院裁判要旨】
福建省厦门市集美区人民法院经审理认为：被告在其行政区域内具有指导、组织业主
大会成立和业主委员会换届，并办理业主委员会备案的职责。被告对于第三人提交的备案
材料除了资料是否齐全之外，对于备案材料本身所反映的内容是否符合法律规定亦应进行
相应的审核。本案中，从第三人向被告提交申请备案的材料中可以看出，由唱票人、计票
人现场合议后将未见票的38户业主的投票计入，给每一位候选人加上38张赞成票，明显存
在不合理之处。第三人提交申请备案材料中的投票结果显示，对《业主大会议事规则》
《管理规约》的赞成人数，均未到达50%，属于违反《中华人民共和国物权法》第七十六
条规定之情形。被告在此情形下，对第三人的备案申请予以备案明显不当，缺乏相应的事
实依据。原告的主张有相应的事实和法律依据，本院予以支持。
福建省厦门市集美区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、
第六项之规定，判决如下：
撤销被告厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处于2016年5月31日作出的编号为厦思嘉
业备〔2016〕014号业主委员会备案证明。
本案案件受理费人民币50元由被告厦门市思明区人民政府嘉莲街道办事处负担。
该案一审宣判后，各方均未上诉。
【法官后语】
近年来，作为一种相对缓和的政府规制手段，行政备案被广泛使用于日常行政管理领
域，成为行政机关实现对外管理的一种重要途径和手段。随着商品房的增多、社区的兴
起、业主维权意识的增强，涉及业主委员会备案的相关纠纷亦逐渐进入行政审判领域。行
政诉讼中，对此类案件的司法审查常常涉及以下几个问题。
一、业主委员会提交的备案申请材料是否齐全？住房与城乡建设部《业主大会和业主
委员会指导规则》第三十三条亦规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下
列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案
手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会
议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”此外，各地在出台相应的地方法规及
规章时，亦有部分地区对备案需提交的材料作出了进一步明确，如《福建省物业管理条
例》第二十一条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，持下列文件向县
（市、区）人民政府房地产行政主管部门备案：（一）业主大会会议记录和会议决定；
（二）业主大会议事规则；（三）业主公约；（四）业主委员会章程；（五）业主委员会
委员基本情况。……”行政机关对其作出的行政行为的合法性负有举证责任，故作为对业
主委员会进行备案的行政机关在备案时应审核业主委员会是否提交了相应的备案申请材
料，并且向人民法院进行举证。
二、行政机关举证的备案材料在形式上是否符合法定要求？业主大会由全体业主参
加，业主委员会由业主大会选举产生。故只有具有业主身份才能参加业主大会，并享有选
举权、被选举权和表决权。同时，业主大会会议应当有物业管理区域内持有1/2以上投票
权的业主参加。业主公约、业主大会议事规则须经物业管理区域内全体业主所持投票权
2/3以上通过。无论是业主大会的召开、业主委员会委员的选举，还是业主公约、业主大
会议事规则的表决，都必须以业主所持投票权数为依据。因此，业主身份确认和投票权数
确认的材料，是备案时行政机关应当审查的重要材料，其是备案机关确认业主大会召开、
业主委员会选举、业主公约及业主大会议事规则在形式上的合法性之重要依据。
三、行政机关自身在业主委员会成立过程中履行监督指导职责时是否合法？这主要体
现为是否需对筹备组的合法性进行审查的问题。以厦门市为例，街道办事处负责组织首次
业主大会筹备组，同时规定了筹备组成员中需包含街道工作人员。从立法本意来看，此规
定应属于落实街道对业主委员会成立过程中的监督指导之职责。根据法律法规规定，筹备
组履行下列工作职责：（一）确定首次业主大会会议召开的时间、地点和内容；（二）草
拟《业主大会议事规则》、《业主公约》和《业主委员会章程》；（三）确定首次业主大
会会议投票权数的方法；（四）确认业主身份和核计业主在首次业主大会会议上的投票权
数；（五）确定业主委员会委员候选人条件和产生办法；（六）组织产生首届业主委员会
委员候选人；（七）做好召开首次业主大会会议的其他准备工作。可见，筹备组在业主大
会及业委会成立过程中发挥着重要作用，筹备组本身的合法性将影响其所承担工作的合法
性。如果筹备组本身违法，那么其工作下产生的业主委员会亦在合法性上存在问题。故综
合街道办事处在物业管理活动中的职责，对筹备组的合法性进行审查与备案行为的合法性
存在关联，所以应属于审查范围。
四、业主自治与行政机关备案审查的界限。在涉及业主委员会备案的诉讼中，原告起
诉要求撤销业主委员会备案的理由经常会提及业主委员会在选举过程中存在诸多违法情
形，因选举过程存在违法而要求撤销备案。笔者认为，业委会委员候选人资质及选举过程
中的相关问题系属业主委员会选举过程中筹备组确定的事宜，其属于小区业主的自主管理
范畴。相关物业管理法律法规中有关业主大会、业主委员会选举之规定的立法目的是为了
更好地保障小区业主的自主权利，使小区管理活动能够体现大多数业主的意愿。行政主管
部门具有指导、组织业主委员会换届的职责，不等同于需对业主大会、业委会召开、成立
等所有活动负有全部管理、监督义务，行政机关履行前述指导、组织职责应以不介入业主
自主管理小区事务范畴为限，不宜作过分深入审查，否则将有悖于备案制度的初衷，可能
产生对小区自治管理的不当干涉。此外，业主若对于业主自主管理范畴内相关问题存在异
议，相关法律法规亦赋予了权利救济之途径，如可以依据《业主大会和业主委员会指导规
则》第四十四条及《福建省物业管理条例》第二十五条规定，提议召开业主大会决定终止
业委会委员资格或者更换委员；或根据《中华人民共和国物权法》第七十八条，可向人民
法院提起诉讼要求撤销业主大会或业委会作出的侵害业主合法利益的决定；此外还可就物
业管理活动中违法情形向街道办进行举报，由街道办核实之后依法处理。
具体到本案中，从第三人向被告提交申请备案的材料中可以看出，由唱票人、计票人
现场合议后将未见票的38户业主的投票计入，即给每一位候选人加上38张赞成票，明显存
在不合理之处。第三人提交申请备案材料中的投票结果显示，对《业主大会议事规则》
《管理规约》的赞成人数，均未到达50%，属于违反《中华人民共和国物权法》第七十六
条规定之情形。被告嘉莲街道办在此情形下，对第三人的备案申请予以备案明显不当，缺
乏相应的事实依据，法院最终判决依法撤销被告作出的案涉备案证明，一审宣判后，各方
均未上诉。
编写人：福建省厦门市集美区人民法院 蓝水凤