——周在喜诉双桥乡人民政府行政强制拆除案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省扬州市中级人民法院（2016）苏10行终176号行政判决书
2.案由：行政强制拆除
3.当事人
原告（被上诉人）：周在喜
被告（上诉人）：江苏省扬州市双桥乡人民政府（以下简称双桥乡人民政府）
【基本案情】
2014年11月1日周在喜以其住房被他人破坏为由向江苏省扬州市公安局邗江分局（以下
简称邗江公安分局）报案要求查处。同年11月3日邗江公安分局受理此案，并作刑事案件
进行初查。2015年2月3日邗江公安分局向周在喜出具告知书，告知书载明：周在喜位于扬
州市邗江区双桥街道石桥村周庄组20-1号房屋属于2010年12月2日扬州市住房保障和房产
管理局拆迁通告拆迁范围，拆迁人扬州双桥投资发展有限公司，拆迁责任单位双桥乡人民
政府，拆迁实施单位扬州市维扬区江扬拆迁有限公司，同时告知周在喜位于扬州市邗江区
双桥街道石桥村周庄组20-1号房屋系扬州市维扬区江阳拆迁有限公司在拆除相连房屋时所
拆。2015年2月12日周在喜签收上述告知书。2015年6月12日周在喜以双桥乡人民政府强行
拆除其位于双桥乡石桥周庄组房屋的行政行为违法为由，向扬州市邗江区人民政府提出行
政复议。同年6月16日扬州市邗江区人民政府作出不予受理行政复议决定书，理由是原告
的行政复议申请已超过法定期限。周在喜认为强制拆除其房屋的实施主体系双桥乡人民政
府，故以双桥乡人民政府为被告向法院提起行政诉讼，要求确认被告双桥乡人民政府强制
拆除违法。被告双桥乡人民政府抗辩称，其未委托或组织拆迁公司拆除原告房屋，原告的
房屋系拆迁公司拆除原告邻居房屋时“误拆”所致，原告起诉被告主体不适格。
【案件焦点】
本案的争议焦点是：被告双桥乡人民政府是否是适格被告？双桥乡政府对江阳拆迁公
司拆除原告周在喜的房屋，是否应承相应的法律责任？
【法院裁判要旨】
江苏省扬州市江都区人民法院经审理认为:作为房屋所有权人的原告周在喜没有签订相
关房屋征收补偿协议，本案拆除周在喜房屋的行为属于行政强制行为。被告双桥乡人民政
府系拆迁通告中明确的拆迁责任单位，原告周在喜亦陈述是双桥乡人民政府组织与其商讨
拆迁事宜，被告双桥乡人民政府对此没有明确否认，应当认定双桥乡人民政府组织实施了
原告房屋的行政强制行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房
屋征收部门与被征收人在补偿方案确认的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所
有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例
的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在征收范围内予以公告。被征收人对补偿决
定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不
申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征
收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案所涉房屋虽在拆迁通告征收
范围内，但未经县级以上人民政府作出补偿决定，也未经有权机关向人民法院提出强制执
行的申请，因此，被告双桥乡人民政府组织实施强制拆除房屋行为超越职权，违反法定程
序，本应依法撤销，但被诉行为是事实行为，已经实施完毕，不具有可撤销的内容，故依
法应确认违法。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判
决如下：
确认被告扬州市双桥乡人民政府于2012年对原告周在喜房屋实施强制拆除的行政行为
违法。
被告双桥乡人民政府不服提起上诉，江苏省扬州市中级人民法院经审理认为，上诉人
双桥乡政府对江阳拆迁公司拆除被上诉人周在喜的房屋，应承担相应的法律责任。首先，
根据扬州市住房保障和房产管理局的《拆迁通告》，被上诉人周在喜的房屋在该通告
的“城中村”改造项目拆迁范围，拆迁责任单位是上诉人双桥乡政府。作为拆迁责任单位，
其对该拆迁项目的实施负有组织、监督、协调等责任。上诉人双桥乡政府诉称其只是负责
拆迁宣传等工作，明显与事实不符。其次，上诉人双桥乡政府成立了拆迁小组负责该拆迁
项目的相关工作，上诉人双桥乡政府及其工作人员参与了拆迁工作，包括与被上诉人周在
喜协调拆迁事宜。拆除被上诉人周在喜的房屋虽然是江阳拆迁公司具体实施的，但由此引
发的行政责任应当由上诉人双桥乡政府承担。至于上诉人双桥乡政府诉称被上诉人周在喜
提起的本次行政诉讼已超过法定的起诉期限的问题，该案证据表明，被上诉人周在喜在
2015年2月3日从公安机关的《告知书》获知责任主体，故其于2015年7月10日提起诉讼，
并未超过法定的起诉期限。综上，上诉人双桥乡政府的上诉理由不能成立，二审法院不予
采纳，原审法院判决是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第
（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
本案争议的焦点在于被告主体资格的确认。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九
条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。在审理中有观点认为，
原告周在喜称其房屋被双桥乡人民政府拆除，为此提交了公安机关的告知书，但是告知书
载明是拆迁公司拆除原告周在喜邻居的房屋时将原告房屋拆除，双桥乡人民政府亦称是拆
迁公司“误拆”所致，故原告周在喜起诉双桥乡人民政府强拆行为违法无事实根据，应予驳
回。还有观点认为，既然公安机关的告知书载明系拆迁公司拆除了周在喜的房屋，该案属
于民事诉讼范围，周在喜应当以拆迁公司为被告，提起民事侵权诉讼。笔者认为上述观点
均不能成立，本案属于行政诉讼受案范围，应当确认双桥乡人民政府对拆迁公司的拆除行
为承担主体责任。主要理由是：举证能力处于弱势地位的原告已经提供证据证明其房屋在
拆迁通告规定的拆迁范围，双桥乡人民政府亦组织与其商讨拆迁事宜，后其房屋在不知情
的情况下被拆除，且双桥乡人民政府系拆迁责任单位。本案原告周在喜有证据证明可以推
定双桥乡人民政府对拆除原告房屋的行为承担责任，此时应发生举证责任的转移，由被告
双桥乡人民政府举证其不是强拆主体。本案被告双桥乡人民政府未提供证据证明存在其他
行政机关应当对拆迁公司的拆除行为承担主体责任，应当承担不利后果。此外，经笔者在
中国裁判文书网查询该类行政案件的裁判结果，江苏省南京市中级人民法院、四川省攀枝
花市中级人民法院作出的多份生效文书，均确认在行政行为的实施主体难以查明的情况
下，可以结合原告提供的证据，以及行政行为的受益主体等因素进行推定。本案的拆迁人
系扬州双桥投资发展有限公司，法定代表人由双桥乡人民政府的领导担任，属于乡政府投
资的企业，为实现双桥乡人民政府的利益而实施拆迁工作，拆除原告房屋的受益人是双桥
乡人民政府，因此双桥乡人民政府应是适格被告，原告起诉双桥乡人民政府并无不当。本
案一审、二审法院由此作出的判决是正确的。
近几年来，随着相关制度的不断完善，暴力拆迁、违法强拆等情况在逐渐减少，但
是“误拆”等情形却时有发生。为防止“误拆”情形的不断发生，对“误拆”案件进行正确定
性，确定行政机关的法律责任显得尤为重要。实施行政强制拆除的被告有别于普通行政行
为的被告。原告在行政处罚、行政许可等普通行政行为的案件中举证确定被告较为容易。
而在所谓的“误拆”案件中，不少是行政机关委托或指示拆迁公司所为，相关委托合同、拆
迁批文等由被告掌握，原告取得这些证据几乎不可能。这种当事人之间与证据的物理距离
的远近不同，致使行政相对人较之行政机关更难获得证据的现象，在强制拆除案件中常常
出现。本案中法官正确平衡双方当事人之间举证能力的差异，让与证据物理距离较近的双
桥乡人民政府承担相应举证责任，有助于保障原告的诉权，监督行政机关依法行政。
编写人：江苏省扬州市江都区人民法院 陈芳
