——罗章芝诉成都市锦江区统一建设办公室等政府信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
四川省成都市中级人民法院（2016）川01行终654号行政裁定书
2.案由：政府信息公开
3.当事人
原告（上诉人）：罗章芝
被告（被上诉人）：成都市锦江区统一建设办公室、成都市锦江区人民政府
【基本案情】
罗章芝向成都市锦江区统一建设办公室（以下简称锦江区统建办）申请政府信息公
开，要求公开“锦江区莲新小区工程指挥部改造新桂村、莲花村低洼棚户区拆迁安置及农
户迁建工程项目《建设用地的批复》”，锦江区统建办针对罗章芝的申请，于2016年2月26
日向罗章芝作出回复，主要内容为：1.锦江区统建办工作从未涉及过农村土地的拆迁事
宜；2.锦江区统建办涉及的、所保管的锦江区莲新小区工程指挥部改造新桂村、莲花村低
洼棚户区拆迁安置档案资料中无你提及的“建设用地的批复”,并建议罗章芝核实所需公开
资料的名称，待核实正确后，锦江区统建办再查找。罗章芝不服，向被告成都市锦江区人
民政府（以下简称锦江区政府）申请行政复议，锦江区政府受理罗章芝的行政复议申请
后，于2016年5月23日作出锦复决字（2016）第17号行政复议决定，维持锦江区统建办
2016年2月26日作出的关于“锦江区莲新小区工程指挥部改造新桂村、莲花村低洼棚户区拆
迁安置及农户迁建工程项目涉及的建设用地的批复”政府信息公开申请事项的回复。
【案件焦点】
公共企事业单位信息公开的行为是否属于行政诉讼受案范围。
【法院裁判要旨】
四川省成都市锦江区人民法院经审理认为：依据《政府信息公开条例》第三十六条、
第三十七条的规定，行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织和公共企事
业单位三类主体具有信息公开义务。依据《行政诉讼法》第二条的规定，只有行政机关和
法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织的行政行为属于行政诉讼受案范围，虽然公
共企事业单位具有信息公开义务，但公共企事业单位的信息公开行为不在行政诉讼受案范
围之内。本案中，罗章芝请求撤销锦江区统建办针对罗章芝的政府信息公开申请作出的回
复，根据锦江区统建办提交的营业执照，锦江区统建办系全民所有制企业，锦江区统建办
不是行政机关，也不是法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织。锦江区统建办针对
罗章芝的政府信息公开申请作出的回复，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，罗章芝的
起诉依法应当被驳回。因罗章芝要求撤销锦江区统建办作出的回复的诉讼请求不属于人民
法院行政诉讼的受案范围，其起诉应当被驳回，本案不对锦江区政府作出的锦复决字
（2016）第17号行政复议决定程序的合法性单独进行审理，遂裁定驳回罗章芝的起诉。
四川省成都市锦江区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉
讼法〉若干问题的解释》 [4] 第三条第一款第（一）项、第三条第二款之规定，作出如下
裁定：
驳回原告罗章芝的起诉。
罗章芝不服提起上诉。四川省成都市中级人民法院经审理认为：《政府信息公开条
例》第二条、第三十六条、第三十七条分别规定了行政机关、法律法规授权的具有管理公
共事务职能的组织和与人民群众利益密切相关的公共企事业单位三类主体具有信息公开义
务。关于《政府信息公开条例》第三十七条之规定，锦江区统建办作为与人民群众利益密
切相关的全民所有制企业，其具有参照《政府信息公开条例》履行信息公开之法定义务。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，行政机关和法律、法规授权的具有管
理公共事务职能的组织作出的行政行为属于行政诉讼的受案范围。本案中锦江区统建办系
全民所有制企业，并不属于行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
故，锦江区统建办虽有参照《政府信息公开条例》履行信息公开之义务，但其作出的信息
公开回复不应属于人民法院行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人
民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 [5] 第九条第一款“复议机关决定维持原行政行为
的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性”，因罗
章芝请求法院撤销锦江区统建办作出回复的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，因此法
院亦不对相应复议决定单独进行审理。原审裁定驳回罗章芝起诉正确。罗章芝的上诉理由
不能成立，对其主张不予支持。
四川省成都市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第
（一）项的规定，作出如下裁定：
裁定驳回上诉，维持原裁定。
【法官后语】
教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等公共企事
业单位，其职能即是向社会公众提供公共服务，且其提供的服务均与人民群众日常生活紧
密相关。在公共管理社会化不断发展进程中，上述公共事业单位提供社会服务的过程，实
际上或多或少的涉及了公共事务的管理层面，掌握了大量与人民群众利益息息相关的信
息。《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第三十七条，规定了公共企事业单位信
息公开的义务，即在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，需要参照《条
例》执行，这有利于将人民群众最关心、最需要了解的事项予以公开，也有利于不断规范
和完善社会服务，提高服务水平。但公共企事业单位和行政机关在社会属性和职能方面存
在明显区别，它的信息公开行为，不属于行政诉讼受案范围。
一、公共企事业单位一般不具备行政主体资格。行政主体是指依法拥有国家行政职
权，代表国家能以自己名义独立实施行政活动以及参加相关行政争议活动，并独立承担由
此产生的法律后果的机关或者组织，根据该定义，行政主体应当具备以下三个特征：第
一，行政主体必须是享有并行使行政职权的机关或组织；第二，行政主体必须是能以自己
的名义实施行政活动的组织；第三，行政主体必须是能够独立承担行政责任的组织，具体
而言，我国的行政主体主要包括行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组
织。公共企事业单位虽然可能涉及行政管理活动中，但其并不承担行政管理职责，不行使
行政职权，其主要是通过民事合同的方式向社会公共提供服务，一般情况下，公共企事业
单位不是行政法意义上的行政主体。
二、公共企事业单位的信息公开行为不是行政行为。如前文所述，公共企事业单位不
是行政主体，其作出的行为相应不是行政行为。而《行政诉讼法》第二条、第十二条，以
及《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条的规定，都明
确可以提起诉讼的是行政机关或法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
三、《条例》第三十六、三十七条在强制性上有所区别。《条例》第三十六条规
定：“法律、法规授权的具有管理公共事务组织公开政府信息的活动，适用本条例”，即法
律、法规授权的具有管理公共事务组织公开政府信息的活动是“适用本条例”，而公共企事
业单位在公共信息的过程中是“参照本条例执行”，从上述表述也可以看出，公共企事业单
位的信息公开行为与行政机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织的信息公
开行为有明显区别。
虽然公共企事业单位信息公开行为不是行政行为，不是行政诉讼受案范围，但鉴于该
类公共企事业单位越多越深的涉及民生相关领域，且《条例》第三十七条也规定了相关具
体办法由国务院有关主管部门或机构制定，因此，建议在制定相关具体办法时，完善对公
共企事业单位信息公开的监督，畅通当事人维护自身合法权益的救济渠道。
编写人：四川省成都市锦江区人民法院 马琳
