——担保公司诉某县自然资源局行政赔偿案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
江西省南昌铁路运输中级法院(2020)赣71行赔终17号行政判决书
2.案由：行政赔偿纠纷
3. 当事人
原告(上诉人):担保公司
被告(上诉人):某县自然资源局

【基本案情】
担保公司拥有案涉国有土地使用权，某县自然资源局于2012年为其颁发了 土地使用权证。2015年7月，担保公司经批准变更公司名称(本案中仍统一称 为担保公司)。2016年8月，担保公司向某县自然资源局申请将土地使用权证 中的使用权人名称同步变更，某县自然资源局未予变更，担保公司提起另案行 政诉讼，法院判决某县自然资源局行政不作为违法。某县自然资源局在法院裁 判后履行了变更名称法定职责。




232 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

担保公司曾于2013年6月与铝业公司签订《抵押担保协议书》,约定：铝 业公司向某银行借贷4000万元，担保公司以案涉国有土地使用权作循环担保。 协议期限为2013年7月1日至2019年7月1日；如因担保公司原因不能办理贷 款抵押，造成铝业公司经济损失，担保公司应支付贷款金额30%的违约金，违 约金不足以弥补损失的，担保公司还应就不足部分赔偿。2013年7月10日， 铝业公司与某银行签订《流动资金借款合同》借款3000万元，期限1年(该 合同每年7月签订一次)。同日，担保公司与某银行签订《最高额抵押合同》, 同意以土地使用权为铝业公司担保债权最高额4000万元。
2016年7月，铝业公司又向某银行申请贷款3700万元，用于偿还旧贷， 某银行未放贷。26日，铝业公司转向案外某公司借款，后因未及时偿还，案外 某公司提起仲裁，经裁决，铝业公司需向案外某公司支付本金及利息损失。 2019年7月26日，铝业公司向担保公司发送《索赔函》,认为由于担保公司未 提供土地使用权担保导致某银行不贷款，其才向案外某公司借钱还贷造成利息 损失，要求担保公司赔偿利息损失4847万元。后担保公司与铝业公司达成《调 解协议》,担保公司愿意承担利息损失等2648万元，并支付违约金2600万元。 担保公司认为，某县自然资源局未履行变更名称法定职责导致其无法按照《抵 押担保协议书》约定向铝业公司提供土地使用权担保，承担违约责任，因此诉 至法院，请求某县自然资源局赔偿损失2648万元及以此计算的利息。

【案件焦点】
1.担保公司主张损失是否属于“直接损失”范畴；2.担保公司主张损失 与某县自然资源局不履行变更登记行为是否具备行政法上的因果关系。
【法院裁判要旨】
江西省南昌铁路运输法院经审理认为：被告不履行原告土地使用权证使用 权名称变更法定职责，致使原告不能按约定以土地使用权为案外人办理抵押担 保登记，遭受经济损失。该损失与被告不作为具有法律上的因果关系，属直接 损失，被告应赔偿。就赔偿数额，应按照原告与案外人在《抵押担保协议书》




十二、行政赔偿 233

规定的违约金条款确定。
江西省南昌铁路运输法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四 项、第三十六条第八项的规定，判决：
一 、某县自然资源局赔偿担保公司损失1200万元以及利息； 二 、驳回担保公司其他诉讼请求。
担保公司、某县自然资源局均不服，提起上诉。江西省南昌铁路运输中级 法院经审理认为：本案担保公司主张的损失并非行政法上的损害结果，也与行 政不作为无因果关系。第一，该损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第 三十六条第八项规定的“直接损失”。首先，违约责任条款系担保公司与铝业 公司之间的民事约定。违约损失赔偿范围并不限于“直接损失”。而《中华人 民共和国国家赔偿法》实行的是法定赔偿原则，并未规定行政相对人可以通过 约定损失方式设定国家赔偿的损失赔偿范围。其次，铝业公司遭受经济损失未 经司法确认，也无证据证明。担保公司主张赔偿数额，系其在《调解协议》中 自愿承担之损失。主要为铝业公司无法及时偿还案外某公司3700万元借款，应 支付的利息损失、实现债权费用等，系债权债务纠纷引发，不属于某县自然资 源局造成担保公司的直接损失。第二，该损失与行政不作为之间无行政法上的 因果关系。某银行是否放贷需综合考量铝业公司经营情况、信用情况及担保情 况。土地使用权担保仅是考量因素之一，担保公司亦未提供证据证明某银行不 予放贷原因。另，案外某公司与铝业公司签订借款时间为2016年7月26日， 担保公司向某县自然资源局申请变更名称时间为2016年8月1日，不予变更名 称影响借款的因果关系从时间上亦不能成立。
江西省南昌铁路运输中级法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十 九条第一款第二项的规定，判决如下：
一 、撤销一审判决；
二 、驳回担保公司的诉讼请求。

【法官后语】
本案涉及登记机关违法不履行变更登记法定职责行政赔偿责任的认定问题，




234


中国法院2023年度案例 ·行政纠纷


看似是老生常谈的问题，但具体案件中，行为与结果间往往存在多起事件交互 作用，对因果关系和责任赔偿范围的认定实际上并不容易。
1. 确立直接损失范围的考量因素
“直接损失”是一个不确定的法律概念。通说认为，直接损失是与间接损 失相对的概念，前者是已经造成的财物的损失，后者是可得利益的丧失。①民 法领域对此争论尤甚，如英美法系对二者的区分采用“可预见性规则”,将订 约时能够预见的损失作为直接损失，需要特定情形或被特别告知才能遇见的损 失称为间接损失。②
基于裁判需求，参考学界观点，我们认为，认定直接损失可综合参考“损 害是否可预见”“损害是否客观存在”“损害产生的原因”因素。就本案而言， 担保公司主张损失是其按照约定对案外人铝业公司承担的违约损失。首先，以 可预见原则衡量，若要求登记机关在受理变更名称登记申请时即对国有土地权 担保可能产生利益或遭受损失作预见，未免过于苛刻；其次，损害是否实际发 生并可确定有待商榷，担保公司将法定损害事实与案外人遭受的经济损失等同， 以约定方式改变了国家赔偿中直接损失范围，明显不符合直接损失应实际发生 且确定的特征；最后，从损害产生原因看，不予变更名称登记与错误登记、不 予登记等违法行政行为有本质上的区别，其本身不会改变国有土地使用权的权 属状态，其能导致担保公司承担违约责任非直观可见。
2. 不予变更名称登记与损害结果间因果关系的判断标准
不作为引发行政赔偿的特殊性在于其不直接造成损害，必有其他因素介入， 呈现多因一果现象，故难以划分损害原因力，也难以对行政不作为之致害赔偿 范围作界定。我们认为，对不作为引发行政赔偿的确立应关注两点。 一是因果 关系认定应合乎法律证成。要按照一定的推理规则从相关前提中推导出来，且

① 江必新、胡仕浩、蔡小雪：《国家赔偿法条文释义与专题讲座》,中国法制出版社 2010年版，第81页。
② 郑少泽：《浅议国家赔偿范畴中的“直接损失” 以农房的征迁安置补偿权益为视 角》,载《法制与社会》2019年第26期。





十二、行政赔偿


235


前提必须具备合理性。二是因果关系认定应合乎法律价值，既体现国家赔偿对 行政不作为致害给予的补救，又能监督行政机关依法履职，还要符合公众对公 平正义价值的认知，注重公权和私权的平衡。
就本案而言，如因果关系成立，要承认行政不作为和损害结果间各个事件 的传递关系：首先，登记机关不予变更名称登记导致铝业公司不能用担保公司 土地使用权担保获得贷款；其次，铝业公司无法用新贷还旧贷，故向案外某 公司借款还贷，后又无法及时还案外某公司借款，遭受利息损失；最后，根 据《调解协议》违约责任条款由担保公司承担前述利息损失。这既不符合因 果关系之法律证成，也不合乎公众对公平正义的认知，无限制地扩大行政不 作为的赔偿范围，违背立法本意。一审把现实中各种事件和行为的交互作用 判定为因果关系，忽略了事实上因果关系和法律上因果关系的区别，二审对此 予以纠正。
编写人：江西省南昌铁路运输中级法院 郑怡 熊霓