——防城港市防城区茅岭镇东角村笼竹坑组诉防城港市防城区人民政府等林地权属纠
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广西壮族自治区防城港市中级人民法院（2016）桂06行初39号行政判决书
2.案由：林地权属处理决定
3.当事人
原告：防城港市防城区茅岭镇东角村笼竹坑组
被告：防城港市防城区人民政府、防城港市人民政府
第三人：防城港市防城区茅岭镇东角村海坪组
【基本案情】
2015年9月21日，被告防城区政府作出处理决定。防城区政府查明如下事实：原告与第
三人争议的1.大石头岭（又名石鼓岭）四至为：东至响水中间组林地分界；南至岭顶；西
至横岭嘴对上岭岐分界；北至笼竹坑组田边。面积约10亩，均为荒山。2.田辽丫岭（又名
牛皮婆岭、横岭）四至为：东至响水中间组林地分界；南至东边丫岭坳；西至牛奶涡笼竹
坑组田边；北至田辽丫岭。面积约74亩，东南面有已成林的速生桉林木，其余林地为荒
山，内有陈旧耕作带痕迹。3.老虎万大岭（又名龙公岭）四至为：东至老虎万口笼竹坑组
田边；南至笼竹坑组田边；西至坳顶分水；北至乃忠荒地。面积约50亩，为疏残林地。4.
东面万南侧岭排（又名狗屎万岭）四至为：东至岭顶分水；南至短坜丫坳；西至短坜丫坳
笼竹坑组田边；北至狗屎万坳；面积约12亩，内有本地松木、湿地松木，湿地松木是茅岭
乡人民政府组织机关等单位人员种植。5.大龟岭（又名摩利岭）四至为：东至岭顶与紧水
冲组林地分界；南至岭坳（岭脚本）；西至笼竹坑组田边；北至山径直上岭顶。面积约15
亩。6.细龟岭（又名二狗岭）四至为：东至岭顶与中间村组林地分界；南至笼竹坑组田辽
丫尾（牛皮婆岭坳）；西至笼竹坑组田边；北至笼竹坑组田边（龟岭坳）；面积约8亩。
大石头岭、田辽丫岭、老虎万大岭、东面万南侧岭排、大龟岭、细龟岭等林地在土
改、“四固定”时期属未确权山岭。争议双方社员都曾在岭上开荒种植过作物。七十年代至
八十年代初作为大队茶场用地，由大队经营管理，后弃荒。八十年代林业“三定”时期，争
议双方均主张权属，九十年代灭荒时期，由茅岭乡政府组织种上松木。近年（林改期间）
引发纠纷。
防城区政府认为，争议双方对大石头岭、田辽丫岭、老虎万大岭、东面万南侧岭排、
大龟岭、细龟岭等林地提出权属主张，均有一定的证据，但双方的证据不足以支持权属主
张，并根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广西壮族自治区土地山林水利
权属纠纷调解处理条例》第三十条（二）的规定，作出如下处理决定：一、争议的大石头
岭四至界至为：东至响水中间组林地分界；南至岭顶；西至横岭嘴对上岭岐分界；北至笼
竹坑组田边。面积约10亩。田辽丫岭四至界至为：东至响水中间组林地分界；南至东边丫
岭坳；西至牛奶涡笼竹坑组田边；北至田辽丫岭。面积约74亩。以上山岭林地权属为笼竹
坑组集体所有。二、争议的老虎万大岭（又名龙公岭）四至为：东至老虎万口笼竹坑组田
边；南至笼竹坑组田边；西至坳顶分水；北至乃忠荒地。面积约50亩。东面万南侧岭排
（又名狗屎万岭）四至为：东至岭顶分水；南至短坜丫坳；西至短坜丫坳笼竹坑组田边；
北至狗屎万坳；面积约12亩。大龟岭（又名摩利岭）四至为：东至岭顶与紧水冲组林地分
界；南至岭坳（岭脚本）；西至笼竹坑组田边；北至山径直上岭顶。面积约15亩。细龟岭
（又名二狗岭）四至为：东至岭顶与中间村组林地分界；南至笼竹坑组田辽丫尾（牛皮婆
岭坳）；西至笼竹坑组田边；北至笼竹坑组田边（龟岭坳）；面积约8亩。以上山岭林地
权属为海坪组集体所有。
2016年3月11日，被告市政府作出复议决定。该复议决定查明事实与处理决定一致。并
认为：争议双方对争议的大石头岭、田辽、丫岭、老虎万大岭、东面万南侧岭排、大龟
岭、细龟岭等林地提出权属主张，均有一定的证据，但双方的证据不足以支持权属主张。
因此，海坪组和笼竹坑组分别主张全部争议林地权属理由都不充分，不予支持。防城区政
府依据上述事实，在兼顾各方利益的基础上作出处理决定理由充分，关予以支持。遂决定
维持了该处理决定。
【案件焦点】
1.本案诉争的处理决定以及复议决定中认定的事实是否清楚，证据是否确凿，处理结
果是否合理；2.处理决定及复议决定适用的法律是否正确，程序是否符合法律规定。
【法院裁判要旨】
广西壮族自治区防城港市中级人民法院经审理认为：关于争议焦点一。首先，对于原
告及第三人提交的相关书证如何认定的问题。原告及第三人在调处过程中均提交了《东兴
各族自治县生产队土地房产所有证附页》的复印件和《山权证》的复印件，作为证明其权
属的凭据。但《东兴各族自治县生产队土地房产所有证附页》的复印件均无原件予以核
对，也都没有注明出处，两位当事人也都没有举出充足的佐证证明该证原件确实存在或曾
经存在，参考《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第
（三）项及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》五十七条第（六）项的规
定，上述证据不能作为单独的定案依据。对于原告及第三人均提交《山权证》，其上均
有“未校准”字样，其也不能作为单独定案凭证。
其次，对于争议的山林长期经营、管理的事实原告是否查清的问题。被告根据《广西
壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十条第（二）项作出裁决，即“权
属纠纷当事人各方均有一定证据，但证据不足以支持权属主张的，可以在兼顾各方利益的
基础上作出处理决定”，再根据同法第四条的规定，“兼顾各方利益”的应当遵循“有利于生
产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定”的原则。被告防城区政府仍有义务查清
讼争山林的经营、管理情况，以综合考虑后作出合适的处理决定。但本案中，被告按
照“对半裁决”的原则作出的最终裁决，并无充分事实证明其裁决的合理性。其一，原告、
第三人均声称的其对争议山长期管理、经营，对于该山林上的双方是否存在耕作历史这一
事实未予查实，仅述明“争议双方社员都曾在岭上开荒种植过作物”，其认定的种植主体是
社员而非集体，对于原告在调查时反复提到的一些线索也未进行必要的核查，如并未对争
议林地附近的紧水冲组的知情人进行调查等；其二，未对东角大队是否曾开会同意将争议
地部分或全部山林划给第三人耕作的事实加以查实，却裁决给并不在争议地附近耕作、生
活的第三人最终获得约一半争议地，难以令人信服。被告在处理决定中既未对该事实进一
步予以查实，也未对第三人在争议山是否有实际耕作历史予以认定，仅以“双方均有一定
证据”作为最终划分的依据，缺乏必要事实支撑。
关于争议焦点二。被告防城区政府于2014年7月20日收到原告的调处申请，却迟至2015
年9月21日才作出处理决定，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条
例》第三十一条的规定，该调处期间已远超六个月的调处期限，但被告均未提交相关批准
延期的证据，也无证据证明调解、勘验、鉴定期间所花费的时间足以扣除相关期间，存在
超期调处的问题，属于程序违法。
综上，防城区政府作出处理决定缺乏事实支撑，证据不足，程序违法。市政府作出维
持该拆迁决定的行政复议程序合法，但仍未对上述事实进一步查实，原告方诉请于法有
据，应予以撤销。
广西壮族自治区防城港市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条
（一）、（三）项的规定，判决如下：
一、撤销被告防城港市防城区人民政府于2015年9月21日作出的防区政处〔2015〕11号
《关于防城区茅岭镇东角村笼竹坑组与东角村海坪组林地权属纠纷的处理决定》；
二、撤销被告防城港市人民政府于2016年3月11日作出的防政复决〔2016〕3号《行政
复议决定书》；
三、被告防城港市防城区人民政府在法定期限内重新作出行政裁决。
【法官后语】
在行政审判中，对政府在三大纠纷调处决定类案件的审查主要从事实认定是否清晰、
法律适用是否正确、处理结果是否合理和程序是否合法四个方面进行审查。而本案各方争
议的问题集合了上述四项中的三项，而由于事实认定错误往往也会导致法律适用错误，故
可说是此类案件的典型案例。
根据防城港市中级人民法院对2011～2015年，该市审结的“三大纠纷”行政案件进行的
统计，十年间行政机关最终败诉案件共65件，其中,以被诉行政行为的事实证据、适用法
律、程序方面为主要审查的“三大类”为统计，事实不清，证据不足43件，占66.15%；适用
法律、法规错误10件，占15.38%；违反法定程序12件，占18.46%。
首先，对本案的事实认定方面，本案争议焦点集中于对双方提交的山林权属证明如何
认定的问题。山林权属纠纷的处理一般对权属证据遵循层级审查原则，即以62年左右
的“三包四固定”时期形成的《土地房产所有证》、1982年左右的“林业三定”时期或稍后由
政府核发的《山界林权证》为主要的权属凭证，如权属纠纷当事人各方均有一定证据，但
证据不足以支持权属主张或均不能形成优势证据的，则在有利于经营、生产、管理并兼顾
各方利益的基础上作出合理处理。但由于当时工作不规范等原因，一些《山界林权证》存
在未经人民政府审核盖章或记载的四至界址、面积不清等问题，行政机关在裁决中仍直接
作为处理决定的有效证据，导致认定事实不清等问题，这时候即要对该权属证明是否获得
县级以上政府批准并盖章，是否在政府部门具有存根等问题进一步查实，否则该证据不能
作为定案依据。
本案中争议双方均提交了《东兴各族自治县生产队土地房产所有证附页》的复印件，
但均无原件予以核对，也都没有注明出处，也都没有举出充足的佐证证明该证原件确实存
在或曾经存在，双方提交的《山权证》上均有“未校准”字样，根据相关法律规定，上述证
据不能作为单独的定案依据。故两级政府及本院均未采纳上述权属凭证，依法有据。
其次，关于裁决合理性的问题。通过司法审判和经验积累，在权属证据的认定上，行
政机关的认定近几年有了较大进步，但在类似本案这种双方证据均不足的情况下，裁定的
实体处理仍会出现明显不当或不合理的情形，成为近年来“三大纠纷”类行政案件的新趋
势，可说是“三大纠纷”类案件越审越细的体现。表现在：1.不公正、平等对待双方当事人
提供的证据，行政自由裁量随意性较大；2.双方当事人的证据、依据均不足，而将整个争
议山林土地权属确权给一方当事人，实体处理不依法规亦不合理。
本案属于两种情况的结合。一般来说，对双方均无充分证据的山林权属纠纷，在作出
自由裁量时，也应从“长期经营、管理”“山随田走”“对半均分”三个层级来综合考虑。如一
方具有长期经营、管理的事实（需要相关单位的证明或相关“老人”的证词来证实），则应
将争议地全部或大部分划分给有利于长期经营、管理的一方，如双方均进行了经营、管
理，则由行政机关按符合理性人思维的比例原则，自由裁量；如确实双方均对争议山地都
未进行经营、管理，则可按照“山随田走”的原则进行相对倾向性的处理，当然，由于存
在“插花”耕作地块的现象，该原则也并不是绝对的；如双方均未经营、管理，且争议地附
近田地的地理分布也相当，则可按照对半均分的原则来处理。
本案的调处结果未对争议双方的经营、管理情况，耕作距离等问题进行更细致的思
考，作出的处理决定难免存在不合理之处。类似的情况是防城港市行政机关在调处过程中
存在的典型问题，也是在诉讼中、信访中当事人普遍反映的实际问题，不仅与广西“三大
纠纷”调处条例的规定不符，违背行政行为合理性、适度性的“比例”原则，也是许多当事
人反复缠诉缠访的重要原因。
最后，本案调处存在程序瑕疵。虽然“三大纠纷”存在历史问题复杂、矛盾纠纷大、群
体性参与等诸多难点，在实务中“久调不决”是无奈的行政调处常态。但是广西新的《土地
山林水利权属纠纷调解处理条例》出台后已经对如何延长调处期限有了详细规定，在新法
实施后，应当在程序上注意依照新法对原有的调处程序及时进行调整，尤其新《行政诉讼
法》实施后，对程序瑕疵规定其也应认定为轻微违法行为之后，更要对执法程序倍加小
心。
编写人：广西壮族自治区防城港中级人民法院 田海