——靖江市海康食品有限公司诉靖江市规划局、靖江市人民政府行政处罚及行 政复议案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省泰州市中级人民法院（2018）苏12行终264号行政判决书 2.案由：行政处罚及行政复议纠纷
3. 当事人

原告（上诉人）：靖江市海康食品有限公司（以下简称海康公司） 被告（被上诉人）：靖江市规划局、靖江市人民政府
【基本案情】

原靖江市计划委员会于1994年7月15日对原靖江市食品公司新建瓜 果蔬菜批发市场的申请作出批复，同意其新建瓜果蔬菜批发市场。1995 年4月12日，原靖江市城乡建设局向原靖江市食品公司核发了95-015号 《建设工程规划许可证》。原、被告一致确认：原告海康公司系原靖江 市食品公司改制而来，原靖江市食品公司依照上述许可所建造的建筑均 登记在原告海康公司名下，且位于海康公司厂区内。





原告海康公司厂区北部自东向西搭建了三间大小不等的披棚。2017 年1月，原告对西侧披棚加建隔板。至处罚决定作出时，东侧披棚总建 筑面积为18.18平方米，中间披棚总建筑面积为25.39平方米，西侧披棚 建筑面积为168.36平方米，建筑面积共计211.93平方米。

2017年7月17日，被告靖江市规划局根据投诉举报，对涉案披棚予 以立案调查。2017年7月18日，被告靖江市规划局就披棚违建问题开展 调查、现场勘查。2017年9月6日，被告靖江市规划局向原告送达行政处 罚事先告知书及听证告知书。2017年9月11日，原告海康公司提出书面 陈述、申辩。2017年10月18日，被告靖江市规划局通知原告参加听证。 2017年10月26日，被告靖江市规划局就原告披棚违建一案举行听证。
2017年11月8日，被告靖江市规划局作出行政处罚决定，认定原告违建 211.93平方米的事实，责令原告自行拆除211.93平方米的三间披棚。该 决定于2017年11月10日送达原告。

原告不服行政处罚决定，于2018年1月3日申请行政复议。被告靖江 市人民政府于2018年1月4日受理复议申请后，向被告靖江市规划局送达 行政复议答复通知书。靖江市人民政府于2018年3月2日决定延期审查30 日。2018年3月26日，被告靖江市人民政府作出行政复议决定，维持行 政处罚决定。

审理中，原、被告一致确认涉案三间披棚南侧紧邻房屋已经变更为 居民住宅，且有居民入住。

【案件焦点】

1.涉案披棚是否为未经规划许可的违法建设；2.对涉案披棚予以查 处有无超出法定追究时效；3.对涉案披棚采取责令拆除的处理是否合





法。

【法院裁判要旨】

江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院经审理认为：

关于焦点一，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款 规定，原告确认涉案三间披棚未取得相应的规划许可，被告靖江市规划 局经向职权部门查询检索，亦未发现相应的建设许可文件，故被告认定 涉案三间披棚构成违法建设并无不当。

关于焦点二，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规
定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规 定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有 连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《全国人大法工委办 公室对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追 诉时效有关问题的意见》规定：“违法建设行为因其带来的建设工程质 量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状 态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间 和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”鉴 于涉案三间披棚至处罚时仍然存在，故被告靖江市规划局予以处罚并未 超出法定的追究时效。

关于焦点三，涉案披棚是否构成《中华人民共和国城乡规划法》第 六十四条所规定的“无法改正措施消除影响”之情形。根据被告靖江市规 划局提交的照片、现状平面图等证据，结合原、被告当庭确认的事实， 涉案三间披棚南侧紧邻房屋已经变更为居民住宅。由此，披棚的存在对 南侧住宅户的通风、采光、通行产生了不拆除披棚就难以恢复的影响，





构成《江苏省城乡规划条例》第六十二条第二款所规定的“前款所称无 法采取改正措施消除影响应当限期拆除的情形… …（五）其他无法采取 改正措施消除影响的”之情形。

江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院依照《中华人民共和 国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

驳回原告海康公司的诉讼请求。

一审宣判后，海康公司不服，上诉至江苏省泰州市中级人民法院。 二审法院同意一审法院的裁判意见。

【法官后语】

本案的审查对象为靖江市规划局作出的行政处罚决定，认定原告实 施的违法建设有无超过法定的追诉时效、处罚决定适用法律是否正确。

一、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在 二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规 定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态 的，从行为终了之日起计算。《全国人大法工委办公室对关于违反规划 许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意 见》规定，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡 规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当 自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起 二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。全国人大法工委对法律所作 解释属有权解释，人民法院审理行政案件应予遵照执行。鉴于涉案三间 披棚至处罚时仍然存在，相关违法状态并未消除，故依照上述法律解
释，被告靖江市规划局予以处罚并未超出法定的追究时效。





二、涉案披棚建设于1995年，当时调整违法建设行政管理关系的法 律为《中华人民共和国城市规划法》。而本案被告靖江市规划局实施处 罚均系依照《中华人民共和国城乡规划法》之规定，故即使原、被告均 未注意到处罚所依据的法律适用问题，基于全面审查的原则，法院仍需 对本案应适用原《中华人民共和国城市规划法》还是《中华人民共和国 城乡规划法》的问题进行审查。笔者认为：

1.从立法解释来看，根据全国人大法工委法律解释的精神和本旨，
存续状态的违法建设应当视为一种继续性行为。随着时间的推移，违法 建设行为状态不断更新，处罚标的显然不应机械地判定为建造行为和当 时的违法建设，而是被处罚时仍然存续的违法状态；2.对于违反规划许 可的建筑物或构筑物，规划部门在审查拟在周边实施建设的规划申请时 无需予以考量。从规划实施的影响和相应处罚方式来看，随着依照后续 规划许可实施建造的新的规划参照物的形成，既存的违法建设对规划体 系所产生的不利影响也将发生变动，此时显然应以产生规划影响的违法 现状作为入罚、量罚的评价因素更为妥帖。故对于城乡规划法和城市规 划法的适用判断，应当适用作出处罚时或者行政行为违法终了时的法
律，而不是非法建造行为实施时的法律。

实际上，就责令拆除违法建设这一具体处罚方式而言，原《中华人 民共和国城市规划法》第四十条规定、《中华人民共和国城乡规划法》 第六十四条规定就违法建设的处理方式所作规定并无本质差异，就责令 拆除处理方式的适用均以“是否可以采取改正措施消除影响”为判断条
件。故从涉案违法建设的性质、状态及违法程度分析，适用《中华人民 共和国城乡规划法》或《中华人民共和国城市规划法》效果并无不同， 对原告的权利亦无任何不利。

编写人：江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院 李剑峰 肖云璐