——蒋炳根、姚罗凤诉金坛市公安局交通巡逻警察大队 不履行交通管理法定职责附带行政赔偿案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
江苏省常州市中级人民法院(2011)常行终字第117号行政判决书
2. 案由：行政赔偿 3.当事人
原告：蒋炳根、姚罗凤
被告：金坛市公安局交通巡逻警察大队
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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
【基本案情】
案外人周留华于2004年12月13日在安徽省泗县购买了变形拖拉机并为其上 牌为“皖 NJ31-31296”,2005 年4月21日在常州市取得拖拉机驾驶资格并领取中 华人民共和国拖拉机驾驶证，该证有效期六年，在2005年11月2日至2009年9月 16日期间周留华因多次违章被被告处理过，在“4.5交通事故”发生前的驾驶计分 周期(2008年4月21日至2009年4月20日)累计计分14分，在累计计分达到12 分时是溧阳市公安局交通巡逻警察大队处理的。案外人袁粉林于2006年12月8日 在山东省潍坊市购买了普通正三轮摩托车并为其上牌为“鲁V-8J425”,2007 年 9 月3日在山东省潍坊市取得C4 车型驾驶资格并领取中华人民共和国机动车驾驶证， 该证有效期六年，袁粉林2009年4月9日因载人超过核定人数被被告处理过。2010 年4月5日8时50分许，周留华驾驶变形拖拉机与袁粉林驾驶的正三轮摩托车相 撞，致袁粉林当场死亡，正三轮摩托车上搭载的蒋荣林、汤押娣受伤，蒋荣林、汤 押娣经抢救无效于当日死亡。原告蒋炳根、姚罗凤系蒋荣林的父母，生有六个子 女。两原告于2011年4月18日诉至人民法院请求判决确认被告不履行法定职责并 违法，同时赔偿两原告人民币636720元并承担原告姚罗凤从现在至死亡时止的生 活费的六分之一。
【案件焦点】
被告金坛市公安局交通巡逻警察大队是否履行了法定职责。
【法院裁判要旨】
江苏省常州市金坛市人民法院经审理认为：周留华、袁粉林驾驶的车辆均经合 法登记，牌证齐全，两原告没有证据证明发生交通事故的车辆是套牌车和非法拼装 的车，被告在日常的交通管理过程中也对该两辆车及驾驶人员进行了管理。周留华 在2008年4月21日至2009年4月20日的驾驶计分周期累计计分14分，在累计计 分达到并超过12分时不是被告处理的，被告未扣留周留华的驾驶证不存在不履行 法定职责。袁粉林2009年4月9日因载人超过核定人数被被告处理，但法律没有 规定必须对违章车辆进行扣押。交通巡逻警察上路检查车辆时对发现的违章行为进 行处罚与纠正，在无明显的证据证明违章人员的驾驶证、车辆行驶证及车辆有问题 时是不能扣车、扣证的，两原告也未提供公安机关在查处违章行为时必须对违章人
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员的驾驶证、车辆行驶证及车辆等进行实质性审查的法定依据，如无其它证据佐 证，难以证明交通巡逻警察严重不负责任，不履行法定职责。机动车驾驶证的发放 不是被告的法定职责，与本案无关。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和 国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(二)项的规定：“在起诉被告不 作为的案件中，原告有证明其提出申请的事实的举证责任”。结合本案，两原告未 有证据证明其向被告提出过要求查处周留华、袁粉林及其驾驶的车辆的申请的事 实。此外蒋荣林的死亡系周留华驾驶变形拖拉机与袁粉林驾驶的正三轮摩托车相撞 造成的，与被告的履职行为无关。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国 行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(一)项、《中华人民共和国国家赔 偿法》第五条第(三)项的规定，判决驳回原告蒋炳根、姚罗凤的诉讼请求。案 件受理费人民币50元，由蒋炳根、姚罗凤负担。
宣判后，原告蒋炳根、姚罗凤不服，向常州市中级人民法院上诉。
常州市中级人民法院认为：一、依照《中华人民共和国交通安全法》第八条、 第九条、第十三条、第十九条、第二十三条、第一百二十一条的规定，拖拉机登记 证书、号牌和行驶证的申请、审核和审验等职权由农业主管部门行使，故上诉人认 为被上诉人不履行对持全国禁用 “NJ” 牌照、伪造行驶证、驾驶证的变形拖拉机 及其驾驶人周留华的管理、监督和查处职责的主张，缺乏法律依据；二、依据《中 华人民共和国交通安全法实施条例》第二十三条的规定，公安交通管理部门对机动 车驾驶人的交通安全违法行为实行累积记分制度，记分周期为12个月。对在一个 记分周期内记分达到12分的，公安交通管理部门应进行处理。根据被上诉人提供 的周留华违法信息材料，周留华在累积计分达到并超过12分时不是被上诉人处理 的，故上诉人要求被上诉人履行交通管理职责的主张与事实不符；三、依照《中华 人民共和国交通安全法》第八十七条、第一百条的规定，驾驶拼装的机动车或已达 到报废标准的机动车上道路行驶的，公安交通管理部门应予以收缴，强制报废。根 据上诉人提供的材料，无法认定周留华驾驶的拖拉机系非法拼装的机动车，故上诉 人关于被上诉人没有查处非法拼装的机动车的上诉主张亦不予支持。因此，原审判 决并无不当之处，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的 规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
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【法官后语】
1.背景情况介绍
类似本案的情况全国到处都有，可以说是普遍存在的，特别是在西部山区和经 济不发达地区，变形拖拉机仍作为主要的运输工具和农民的谋生的手段。这些人本 身的文化程度低，法律意识薄弱，为降低成本，并追求利益最大化，往往铤而走 险，怀有侥幸心理，私自对车辆改、拼装，且超载、超限上路。虽然法律规定公安 交通管理部门对道路交通违法行为有查处职责，但是以公安交通管理部门现有装备 与人员，让其负担与其权力不相匹配的过多的监管职责既不符合现实，更有悖于公 平公正原则，也违背了行政法上的权责相一致原则。本案两原告的家庭实际情况固 有值得同情之处，然司法追求的不仅是法律条文的字面理解，更是实事求是和公平 公正之法治精神。
2. 确立裁判要旨的理由
本案中原告是否有诉讼主体资格值得商榷，第一种意见认为被告是否履行职责 对原告的权利义务不产生实际影响，目前在中国的行政诉讼法中也没有公益诉讼， 故原告无诉讼主体资格。第二种意见认为原告的家属确因交通事故死亡，但与两驾 驶人的违法行为有一定的关系，虽非直接的因果关系，如公安交通管理部门及时查 处，可能会避免该起事故的发生，应允许其提出诉讼。法院采纳了第二种意见。
周留华、袁粉林驾驶的车辆均经合法登记，牌证齐全，两原告没有证据证明发 生交通事故的车辆是套牌车和非法拼装的车，被告在日常的交通管理过程中也对该 两辆车及驾驶人员进行了管理。交通巡逻警察上路检查车辆时对发现的违章行为进 行处罚与纠正，在无明显的证据证明违章人员的驾驶证、车辆行驶证及车辆有问题 时是不能扣车、扣证的，两原告也未提供公安机关在查处违章行为时必须对违章人 员的驾驶证、车辆行驶证及车辆等进行实质性审查的法定依据，如无其它证据佐 证，难以证明交通巡逻警察存在严重不负责任、不履行法定职责的情形。
对此类套牌或非法拼装的情形上路行驶的车辆，交通管理部门是依职权查处， 还是依申请查处。按法律的精神，应该是交通管理部门的职责，应主动予以查处， 但以交通管理部门现有装备与人员，让其负担与其权力不相匹配的过多的监管职 责，既不符合我国目前的现实状况，更有悖于公平公正原则，也违背了行政法上的 权责相一致原则。现阶段还是应以相关单位和人员的举报为主，只有在有证据证明
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交通巡逻警察在正常巡查过程中严重不负责任，对明显有套牌或非法拼装的嫌疑车 辆放任不管的情况下，才承担相应的责任。
3.运用裁判要旨应注意的问题
行政不作为违法是指行政主体负有积极履行法定行政作为的义务(依职权的法 定义务和依申请的法定义务),并且在能够履行，即有条件、有能力履行的情况下 而没有在程序上履行或者在法律对此行政行为的履行期限已做出了明确界定的情况 下的不及时履行状态。我们在研究法律上的行为时，应考虑主体的主观态度。从主 观态度来考察，有利于认定主体在不知出现履行职能的情况下，而没有履行其职 能，如：当某人的合法权利受到侵害时，在一些告诉才处理的案件中，如果受到侵 害的人没有及时告诉，就不能说主体不作为；有利于认定不可抗力的情况，在不可 抗力的情况下，当然也不能认定主体不作为；同时，在确定行政不作为时，判定行 政机关的责任时亦有重要意义，在故意和过失或疏忽大意的不同情况下，相关主体 当然承担不同的责任。
4.其他应注意的问题
本案中原告的诉讼主体资格问题，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国 行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项的规定：“对公民、法人 或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范 围”。本案中蒋荣林的死亡系周留华驾驶变形拖拉机与袁粉林驾驶的正三轮摩托车 相撞造成的，与被告的履职行为无关。这是一种盖然性的事故，不是必然发生的， 蒋荣林的死亡与交通管理部门的履职无直接的因果关系，人民法院可不予受理，况 且原告还可以通过民事诉讼的途径寻求救济。本案中人民法院给予其通过诉讼寻求 救济的机会的做法，主要是想引起交通管理部门的重视，促使其在平时加强对执法 人员的教育和培训，加大执法巡查力度，杜绝和避免类似悲剧的发生，因为人民的
生命安全是第一性的。对该类案件的立案还是应予以控制，能不立的尽量不立，以 减轻人民法院的负担。
编写人：江苏省常州市金坛市人民法院李瑞华
