——毛某等诉南通市某区市场监督管理局行政处罚案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2021)苏06行终29号行政判决书 2.案由：行政处罚纠纷
3.当事人
原告(上诉人):毛某等22人
被告(被上诉人):南通市某区市场监督管理局(以下简称某区市监局) 第三人(被上诉人):某酒店
【基本案情】
毛某等22人系某广场北楼业主。某酒店住所为某广场南楼36—47层、北 楼18—26层。2019年12月，某酒店开张，后于2020年1月20日停止使用。 2020年2月10日，某区市监局接毛某等22人举报后至某酒店现场调查，并向 某酒店发出责令改正通知书，认为某酒店在某广场北楼7层开设酒店前台的行 为，违反了《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十六条的规定，责令立即
一、行政处罚 59
改正。2020年3月25日，某酒店变更住所为某广场南楼36—47层、北楼18—26 层、北楼7层(西北部分)。经履行行政处罚程序，2020年3月30日，某区市监 局作出《不予行政处罚决定书》,决定对某酒店不予行政处罚。毛某等22人不 服，提起诉讼，请求法院判决某区市监局对某酒店的无证经营行为作出处罚。
【案件焦点】
某酒店超越营业执照许可的范围从事经营活动，某区市监局对其不予处罚 是否适当。
【法院裁判要旨】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：某酒店在某广场北楼7 层设置前台，但某酒店经营地址不包括北楼7层，故某区市监局认定某酒店超 出经营地址经营，并向某酒店发出责令改正通知书。某酒店未再将某广场北楼 7层作为前台使用，已经改正，故对其不予处罚符合法律规定。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条之规定，判决：
驳回毛某等22人的诉讼请求。
毛某等22人不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为： 《无证无照经营查处办法》第七条规定，经营者未依法取得许可且未依法取得 营业执照从事经营活动的，依照本办法第五条的规定予以查处。所谓无证无照 经营，是指经营者未取得营业执照及相关许可证件即从事经营的行为。超许可 经营地址经营是指公司企业法人在登记注册地址以外的地址进行经营的行为。 本案中，某酒店在某广场北楼7层开设前台服务，与其他楼层的住宿服务等构 成酒店经营的整体，而非新设的独立的经营行为。某区市监局在某酒店已改正 违法行为的情况下，对其不予处罚并无不当。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
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中国法院2023年度案例 ·行政纠纷
【法官后语】
《中华人民共和国行政处罚法》规定的轻微且没有危害后果不罚、首违不 罚、没有过错不罚等基本原则，以及各地的优化营商环境政策性文件、免罚清 单，为行政机关包容审慎监管提供了法律依据和政策支持。企业生产经营行为 关涉经济社会发展、百姓生活的方方面面，行政机关对违法经营行为的处罚不 仅蕴含企业合法权益的个案裁量，还涉及投诉人乃至社会公共利益的考量。明 确行政机关对轻微违法经营行为实施不予处罚所遵循的基本规则，厘清不予行 政处罚相关法定要素的司法审查标准，对营造和谐、稳定、法治化的营商环境， 保障行政机关对市场主体包容审慎监管的各项政策措施合法合规、可持续发展， 具有重要意义。
1. 轻微违法经营行为不予行政处罚的法律及政策依据
市场经营行为是指市场经营主体以营利为目的，从事商品生产经营和服务 活动的行为。从表面上看，对于轻微违法经营行为如何处罚，只需依法实施即 可，无需再强调诸如营商环境保护等政策，但是，只有在遵循轻微违法经营行 为不予处罚的基本法则的基础上，充分理解并贯彻政策导向、制度环境等外部 因素，才能为行政机关实施处罚提供更为深刻、全面、透彻的法理支撑。轻微 违法经营行为所涉法律及政策依据主要包括以下几个方面。一是规范行政处罚 的法律法规，如《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条、《自然资源行政 处罚办法》①第二十六条等。二是涉及营商环境的法律法规及政策性文件，如 《江苏省优化营商环境条例》第六十二条。三是行政处罚的裁量基准，典型的 即免罚清单，如《长江三角洲区域税务轻微违法行为“首违不罚”清单》② 《江苏省市场监管领域轻微违法行为不予处罚和从轻减轻处罚规定》③等。
① 载中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2020-03/27/content_5711390.htm, 最后 访问时间：2023年4月12日。
② 载上海市税务局网站，http://shanghai.chinatax.gov.cn/zcfw/zcfgk/zhsszc/202007/t454433. html,最后访问时间：2023年4月12日。
③ 载江苏省市场监督管理局网站，http://scjgj.jiangsu.gov.cn/art/2022/1/5/art_78964_ 10301439.html,最后访问时间：2023年4月12日。
一、行政处罚 61
2.对轻微违法经营行为实施处罚应关注的几种关系
一是行政处罚法与特别法之间的关系。行政处罚法是一部关涉行政处罚总 体的法律，它与特别法是整体性与局部性、一般性与个别性的关系。有的行政 机关往往将目光放置于具体执法领域的法律，忽略行政处罚法的规定，从而导 致机械适用法律，作出看似“合法”,实则违法的处理决定。行政机关在实施 行政处罚时，要注意行政处罚法与特别法之间的关系，重视减轻处罚、不予处 罚等量罚规则及过罚相当原则对处理结论的指引作用。
二是法定要件和自由裁量之间的关系。行政处罚存在大量自由裁量的内容， 为避免行政自由裁量权滥用，除法律规定外，还存在以指导意见、免罚清单等 诸多形式存在的裁量基准。 一般情况下，行政机关应当严格遵循裁量基准就 违法行为构成要件、量罚幅度以及处罚方式作出的规定。但是，行政管理事 项纷繁复杂，与行政机关活动的深度和广度相比，规范性文件中所能规定的 内容非常有限，因而行政机关在特殊情况下可以撇开裁量基准的约束。 一方 面，即使某行为形式上符合裁量基准不予处罚的要求，但仍可能被处罚；另 一方面，对裁量基准以外的轻微违法行为，也可能因特殊的事实、性质、情 节等不予处罚。
三是教育与处罚之间的关系。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定 了教育与处罚相结合原则。首先，教育是行政机关的法定义务。《中华人民共 和国行政处罚法》第三十三条明确规定了对违法行为不予行政处罚的，行政 机关应当对当事人教育。其次，教育应当通过一定形式体现。行政机关履行 教育职责应当以书面或者电子记录等形式体现，只有这样才能反映行政机关 确实履行了教育义务。最后，教育不限于行政程序。行政机关对于违法经营 行为的监督管理是贯穿始终的，不仅包括行政处罚过程，对违法的当事人， 还应当强化事中事后监管，充分运用约谈、引导、建议、提醒、回访等行政 指导手段。
3.轻微违法经营行为不予行政处罚的构成要件
一是违法行为轻微。“轻微”在《现代汉语词典》中的词义为“不重的、
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程度浅的”①,该定义可从整体上、感性上体悟违法情节的程度。行政违法行为 纷繁复杂、样态各异，对轻微的理性认识，通常需要结合相应的规范性文件作 出认定。二是及时改正。行政处罚法并未要求行为人改正是基于“主动”或 “自愿”,即使行为人不是主动采取纠正措施，而是行政机关约谈、发出责令改 正通知书后改正，也属于改正，但改正的时间、态度可作为量罚的考虑因素。 三是没有造成危害后果。广义的危害结果包括狭义的危害结果和违法客体两种 类型。狭义的危害结果即具体的损害后果，违法客体则是指侵害行政法益的抽 象结果。不予行政处罚属于量罚的过程，因此，这里的危害结果应从狭义上理 解，即实际损害的结果，而不包括违法客体，即通常所称的“法益”受损。本 案中，某酒店在北楼7层设立酒店大堂的面积较小、营业时间较短，且没有造 成实际后果，符合不予行政处罚的条件。
编写人：江苏省南通市中级人民法院 张祺炜
