——陆乙诉安徽省卫生和计划生育委员会、原中华人民共和国国家卫生和计划 生育委员会行政处罚案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院（2018）京02行终630号行政判决书 2.案由：行政处罚纠纷
3. 当事人
原告（上诉人）：陆乙
被告（被上诉人）：安徽省卫生和计划生育委员会（以下简称安徽 省卫计委）、原中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会（以下简称 原国家卫计委）
第三人：安徽省立医院 【基本案情】
2016年8月16日，安徽省立医院发生医疗质量安全事件，该院于
2016年8月15日在对患者陆甲的抢救过程中，实施心包穿刺术、主动脉
球囊反搏术和输血治疗前均未签署知情同意书，事后也未完善相关手
续，病历记录不全，造成患者陆甲死亡。2016年11月3日，经合肥市医 学会鉴定，该起事件为一级甲等医疗事故，医方承担主要责任。2017年 2月21日，安徽省卫计委接到该起事件的举报，经初步审查认为符合受 理条件，于当日决定予以立案。经过相关法定程序，安徽省卫计委于
2017年4月28日作出皖卫医罚〔2017〕001号《行政处罚决定》（以下简 称被诉001号处罚决定），主要内容为：“ … …被处罚人：安徽省立医
院… …你单位违反了《医疗事故处理条例》第五条的规定。依据《医疗 事故处理条例》第五十五条第一款‘医疗机构发生医疗事故的，由卫生 行政部门根据医疗事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期 停业整顿直至由原发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依 照刑法关于医疗事故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚
的，依法给予行政处分或者纪律处分’的规定… …现决定给予你单位冠 心病介入诊疗科第3治疗组（即冯克福治疗组）停业整顿一个月的行政 处罚… …”陆乙（陆甲之子）不服，于2017年6月15日向原国家卫计委申 请行政复议。原国家卫计委收到复议申请材料后，于2017年9月15日作 出国卫复决〔2017〕56号《行政复议决定书》（以下简称被诉56号复议 决定），维持安徽省卫计委作出的被诉001号处罚决定。
陆乙向法院起诉，称安徽省立医院造成患者陆甲死亡系医疗事故， 经合肥市医学会进行医疗事故技术鉴定，该事故为一级甲等医疗事故， 医方承担主要责任。根据《医疗事故处理条例》第六十条规定，安徽省 立医院是造成该起医疗事故的医疗机构，被诉001号处罚决定仅处罚医 院的诊疗小组，违反法律规定，应当予以撤销。故诉至法院，请求法院 判决撤销被诉001号处罚决定和被诉56号复议决定，诉讼费用由安徽省 卫计委、原国家卫计委承担。
【案件焦点】
1.卫生行政机关只针对有责任的治疗组，而非针对责任医院作出停 业整顿一个月的行政处罚是否合法；2.医疗行政处罚中比例原则的适用 标准。
【法院裁判要旨】
北京市西城区人民法院经审理认为：《医疗事故处理条例》第五十 五条第一款规定，医疗机构发生医疗事故的，由卫生行政部门根据医疗 事故等级和情节，给予警告；情节严重的，责令限期停业整顿直至由原 发证部门吊销执业许可证，对负有责任的医务人员依照刑法关于医疗事 故罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处 分或者纪律处分。本案中，安徽省卫计委经调查并结合相关证据，认定 该起事故为一级甲等医疗事故，医方应负主要责任，安徽省立医院作为 院方负有管理责任，应追究其法律责任。其中，在对该院进行行政处罚 的裁量上，综合考虑了安徽省立医院的诊疗覆盖范围、门急诊量以及承 担的教学、培训任务、社会影响等合理因素，作出的行政处罚结果兼顾 了患者权益和社会公共利益，符合比例原则，法院予以认可。据此，安 徽省卫计委对安徽省立医院作出的决定给予该院心内科冠心病介入诊疗 科第3治疗组停业整顿一个月的行政处罚决定，事实清楚，法律适用准 确，法院予以支持。同时，安徽省卫计委和原国家卫计委在行政程序上 并无不当，遂依法判决：
驳回陆乙请求撤销被诉001号处罚决定和被诉复议决定的诉讼请 求。
陆乙上诉后，北京市第二中级人民法院经审理认为：因为第3治疗
组并非《医疗机构管理条例》第二条规定的“医疗机构”范畴，所以安徽 省卫计委的被诉001号处罚决定的处罚方式实际上对《医疗事故处理条 例》第五十五条第一款规定的处罚对象作了扩大理解。尽管上诉人对安 徽省卫计委以第3治疗组为处罚对象提出异议，但该种处罚方式敢于直 面法律发展的滞后性对行政处罚裁量权造成的限制与挑战，体现了行政 处罚的比例原则，符合《中华人民共和国行政处罚法》第四条的规定， 法院予以肯定。安徽省卫计委综合考虑了安徽省立医院的诊疗覆盖范
围、门急诊量以及承担的教学、培训任务、社会影响等合理因素，作出 的行政处罚结果兼顾了患者权益和社会公共利益，符合比例原则、适当 性原则，处罚幅度适当，适用法律正确，法院予以认可。此外，被上诉 人在行政处罚和行政复议的程序上，并无不当。
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八 十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。 【法官后语】
《医疗事故处理条例》实施于2002年，相对于医疗机构的迅速发展 具有一定的滞后性。本案中医疗事故责任主体安徽省立医院系一家拥有 百年历史的公立三甲医疗，每年接待300多万人次门诊量，排名安徽省 第一位。因此，对于已经发生致人死亡后果的严重医疗事故，如果依据 《医疗事故处理条例》第五十五条第一款规定，对医疗机构作出责令限 期停业整顿直至吊销执业许可证，将对数百万患者特别是对已经在院就 医的患者的诊疗活动和健康恢复造成严重影响。因此，承办法官在本案 中运用行政处罚的比例原则对处罚有责任的诊疗组的合法性与适当性进 行了论述。
行政行为应当遵循比例原则。行政比例原则，是指行政主体实施行 政行为应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，如为实现行政目标 可能对相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可 能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。《中华人民共和国行 政处罚法》第四条规定，“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与 违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当” ，这是行政比例 原则在行政处罚领域的具体体现。比例原则要求行政机关的行政行为必 须能够实现行政目的，有多种可供选择的手段可以达到行政目的时，应 该尽可能采取对相对人损害最小的手段，实施行政行为所能够达到的利 益与行政相对人的合法权益的侵害之间应达到平衡。
1.行政处罚行为应当符合行政立法的目的。《医疗事故处理条例》 第一条规定，为了正确处理医疗事故，保护患者和医疗机构及其医务人 员的合法权益、维护医疗秩序，保障医疗安全，促进医学科学的发展， 制定本条例。由此可见，《医疗事故处理条例》的立法目的，不但在于 保护患者的合法利益不受侵害，保护医疗机构及医护人员的合法权益、 维持医疗秩序亦是该条例所要实现的社会价值之一。对于规模较大的综 合性医院发生的医疗事故，情节严重，需要作出停业整顿或者吊销执业 许可证处罚的，如果将医院作为行政处罚的相对人，势必对数百万患者 的就医产生不利影响，亦严重影响非医疗事故责任医护人员的合法权
益，不符合《医疗事故处理条例》的立法目的。
2.行政处罚行为应当遵循适当性原则。有多种可供选择的手段可以 达到行政目的时，行政机关应该尽可能采取对相对人损害最小的手段。 本案中，造成医疗事故的手术由第3治疗组实施，安徽省卫计委对该小 组作出停业整顿的处罚决定，既达到了处罚目的，又对安徽省立医院的 医疗工作产生最小的影响，符合行政处罚的适当性原则。
3.行政处罚的幅度应当与违法行为的社会危害程度相当。本案中，
第3治疗组发生医疗事故，致使患者陆甲死亡，该违法行为的危害后果 仅及于陆甲及其他可能在该治疗组就医的患者，不会对其他科室的患者 治疗产生危害后果。因此，安徽省卫计委对第3治疗组作出停业整顿一 个月的处罚，处罚的幅度与医疗事故的社会危害程度相当。
司法实践中，行政处罚的比例原则鲜有被直接应用于认定行政处罚 合法性的依据。本案中，承办人运用比例原则论述了行政机关将《医疗 事故处理条例》第五十五条第一款中“医疗机构”扩大解释为“诊疗机
构”的合理性。对于医疗事故行政处罚的法律适用具有突破性的意义以 及积极的案例指导意义。
编写人：北京市第二中级人民法院 王琪
