——杨某诉中国银行保险监督管理委员会行政处理及行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市高级人民法院(2021)京行终1872号行政裁定书
2.案由：行政处理及行政复议纠纷
3. 当事人
原告(上诉人):杨某
被告(被上诉人):中国银行保险监督管理委员会(以下简称银保监会)

【基本案情】
2020年1月27日，原告向被告提交查处某银行违法行为的申请。2020年3 月20日，被告作出延期办理告知书。2020年8月19日，被告作出答复意见书 (以下简称被诉答复),主要内容为：2020年1月23日，某银行认购A 公司 2020年面向合格投资者公开发行公司债券(第一期),获配金额为12亿元。 《A 公司2020年面向合格投资人公开发行公司债券(第一期)发行公告》载明




九、行政处理 177

“募集资金用途：本期债券募集资金扣除发行费用后，拟全部用于偿还公司债 券”,未发现存在“提供融资进行房地产开发”相关情况。经核查，B 公司为 某银行认购上述债券提供全额、无条件、不可撤销的连带责任保证担保，某银 行认购债券利率未低于同期同业平均定价标准，未违反某银行公告中“不得为 信用方式、不低于同期同业平均定价标准”的要求。对于原告要求奖励的诉 求，不予办理。原告不服被诉答复，向被告提起行政复议。2020年8月31日， 被告负责法制工作的机构收到原告的行政复议申请。2020年10月23日，被告 作出被诉复议决定，维持被诉答复，后向原告邮寄该复议决定。原告不服，提 起诉讼。
【案件焦点】
1.原告与投诉举报行为之间是否具有利害关系；2.原告起诉是否具有原告 主体资格。
【法院裁判要旨】
北京市第一中级人民法院经审理认为：本案中，被诉答复系行政机关就当 事人的举报所作出的拒绝性答复，而原告针对该答复提起行政诉讼的目的，在 于要求被告就其举报的某银行违法行为履行立案查处及给予其奖励的职责。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以 及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因 此，行政诉讼制度具有救济个人合法权益的属性，行政诉讼的原告能够主张个 人具有法律上值得保护的合法权益，应为行政诉讼法第二十五条第一款所规定 的“具有利害关系”的要件之一。而“为维护自身合法权益”是判断举报人与 相关行政行为有无“利害关系”的核心标准。
举报银行存在违法行为的，首先，要有证据证明其属于“为维护自身合法 权益”的情形，方能具有行政诉讼原告主体资格。其次，如果举报人举报的违 法行为没有初步事实根据、证据线索，举报人与相关监管部门的处理行为之间 没有利害关系，其不具有行政诉讼原告主体资格。




178 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

本案中，原告举报某银行存在涉嫌违法购买债券的行为。首先，原告在提 交查处申请及复议阶段并未提供证据证明其合法权益受到了某银行购买债券行 为的影响；其次，原告提供的证据亦不足以证明某银行存在违法购买债券的行 为；最后，原告要求获得举报奖励没有事实及法律依据。综上，原告基于前述 理由，通过行政诉讼途径要求银行保险监管机关履行监管职责所保护的利益， 尚不构成行政诉讼法所保护的合法权益，其不具有通过行政诉讼途径要求被告 履行监管职责的请求权。故，原告与其所举报的事项之间没有利害关系，原告 不具有提起本案诉讼的原告主体资格，其起诉应予驳回。其针对被诉复议决定 的起诉亦应一并予以驳回。
北京市第一中级人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国 行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规 定，裁定：
驳回原告杨某的起诉。
二审法院同意一审法院裁判意见。

【法官后语】
近几年，证券、银行保险领域投诉举报类案件数量激增，实务界对当事人 合法权益有了新的理解和认识。针对此类案件，法院最开始掌握的标准是：不 特定相关公众基于行政机关对行政管理秩序的维护而客观上获得的利益，属于 所谓“反射利益”,尚不足以构成行政复议法和行政诉讼法上所指的合法权益。 在证券、银行保险监管特殊领域，证券、银行保险监管并不直接对个别投资者、 消费者所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护的投资者、消费 者合法权益，应当且仅应当是所有不特定证券投资者、银行保险消费者的集合 性权益。证券、银行保险监管机关不负有基于个别举报投诉而启动行政调查程 序的法定义务。个别投资者、消费者并不具有要求证券、银行保险监管机关为 其个人利益而履行监管职责的请求权。投诉举报人与监管机关的处理行为不具 有利害关系。此后，法院掌握的标准逐渐演变为：在证券、银行保险领域，投 资者、消费者购买股票或保险造成损失，举报上市公司、银行或保险公司存在




九、行政处理 179

违法行为的，如有证据证明其属于“为维护自身合法权益”情形，其具有行政 复议申请人和行政诉讼原告主体资格。但是如果举报人举报的违法行为没有初 步事实根据、证据线索，举报人与相关监管部门的处理行为之间没有利害关系， 其不具有行政复议申请人和行政诉讼原告主体资格。同样，举报人若为了获得 举报奖励而举报，同样具有主体资格，但前提仍是举报事项必须有相应的初步 事实和证据线索。
1.行政诉讼中“利害关系”的把握
行政诉讼法既没有采用“法律上的利害关系”,也没有采用民事诉讼法中 的“直接利害关系”,而是采用了“利害关系”标准。“法律上的利害关系” 客观上可能会限制公民的起诉权利，“直接利害关系”可能会被限缩解释为行 政行为的相对人，两者都难以解决行政诉讼中立案难的问题。“利害关系”标 准可以在一定程度上将应当纳入受案范围的行政争议纳入行政受案范围，但这 里的“利害关系”也并非漫无边际，需要在实践中根据具体情况作出判断。
除行政相对人外的人，有利害关系的才有原告资格，但具有利害关系的情 形非常复杂，难以穷尽。在行政案件审理过程中，关键就是准确掌握原告资格 的基本标准，即与行政行为有利害关系。在司法实践中，大致符合以下几个条 件，就可以认定利害关系存在：(1)原告主张的必须是合法的权利或者类似权 利的利益；(2)权益归属于原告；(3)权益损害实际存在且有证据证明，而非 主观臆想；(4)原告主张的权益受到行政法律规范的保护。
2.投诉、举报人与具体处理行为之间有无利害关系的认定标准
为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出 或未作出处理，举报人不服提起行政诉讼的，与具体行政行为之间具有利害关 系，其具有原告资格。投诉处理行为可诉需要满足两个条件：一是投诉的目的 在于维护投诉人自身的合法权益，这是判断投诉人与具体行政行为有无利害关 系的核心标准。例如，在证券领域，投资者购买上市公司股票造成亏损，举报 上市公司存在虚假陈述违法行为的，属于“为维护自身合法权益”情形，具有 行政诉讼原告主体资格。但是如果举报人举报上市公司的违法行为没有初步事




180 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

实根据、证据线索，举报人与相关证券监管部门的处理行为之间没有利害关系， 其不具有行政诉讼原告主体资格。二是行政机关作出或未作出处理。这里的 “处理”指的是对相对人的权利义务或者地位加以改变或者意图改变。因为行 政诉讼本质上属于受害人之诉，具有救济个人合法权益的属性，只有主张自身 具有法律上值得保护的合法权益受到侵害且为维护其合法权益的人才具有原告 资格。投诉举报人有证据证明其为维护自身合法权益尚且不够，还需提供违法 行为的初步事实根据和证据线索，否则举报人与相关监管部门的处理行为之间 没有利害关系。本案中，原告杨某举报某银行存在涉嫌违法购买债券的行为， 但其在提交查处申请及复议阶段并未提供证据证明其合法权益受到某银行购买 债券行为的影响，且其提供的证据线索亦不足以证明某银行存在违法购买债券 的行为。原告要求获得举报奖励更是没有事实及法律依据。
3.关于杨某诉权行使的必要性
实践中，有部分申请人基于不同的目的进行大量的非正常投诉举报。该部 分申请人可能出于解决民事纠纷、获得举报奖励等利益诉求或者谋取不当利益、 宣泄个人情绪等目的，出现滥用申请权和恶意诉讼的倾向，给行政机关和人民 法院带来较大压力。国家的司法资源毕竟有限，法院应理性选择那些值得国家 司法资源着力解决的纠纷，尽力排除那些滥用个人诉权、浪费司法资源的诉求。
“无利益即无诉权”,就是要求处于争议状态而寻求诉讼救济的权利有司法 保护之必要。诉的利益决定起诉人是否具有诉权及原告资格，且影响人民法院 是否启动诉讼审查。“从诉的利益”这一概念发挥作用的途径来看，显然它体 现了裁判者运用自由裁量权在司法裁判供给对象这一问题上所进行的利益衡量， 即司法者在考虑是否对某一特定的争议作出司法判断时，必然涉及对各种利益 进行平衡，而后在此基础上来决定当事人的投诉举报是否属于“可裁判事项”。 我们必须不断重申：起诉人与被诉行政行为无利害关系的，不具有原告资格， 其所提起的行政诉讼，人民法院不应受理，如果已经受理的，应当裁定驳回 起诉。
结合本案查明的事实，原告杨某基于前述理由，通过行政诉讼途径要求银





九、行政处理


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行保险监管机关履行监管职责所保护的利益，尚不构成行政诉讼法所保护的合 法权益，其不具有通过行政诉讼途径要求被告履行监管职责的请求权。杨某的 起诉缺乏诉的利益，实无救济之必要。
编写人：北京金融法院刘娜