——某市人民检察院诉肖某开、肖某波生态环境 损害责任民事公益诉讼案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
贵州省遵义市中级人民法院(2020)黔03民初391号民事判决书
2.案由：生态环境损害责任民事公益诉讼 3.当事人
公益诉讼起诉人：某市人民检察院 被告：肖某开、肖某波
【基本案情】
肖某开、肖某波为牟取利益，擅自占用位于某县境内的天然溶洞、河道及 集体土地，违法修建山庄。修建过程中破坏了林地乔木、原生植被、土壤；为 在溶洞内修建娱乐设施、酒窖等，破坏溶洞内地下河道及石芽、石柱、石钟乳 等自然景观，增加消费者与穴居野生动物误接触传播病毒的风险；为占有自然 资源及附属土地，修建围墙、大门等设施；山庄建成后，因与飞来石抵近，对
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建筑物和消费者人身财产形成重大安全隐患；山庄支撑梁对溶洞暗河产生壅水 作用，造成行洪不畅，冲毁路政设施，扩大洪灾影响程度。当地相关环境行政 职能部门曾分别下达《停止违法行为通知书》要求肖某开、肖某波停止违法行 为，但二人仍继续施工，建成山庄并对外营业。营业期间，肖某开、肖某波利 用违建设施进行营利活动，并暗排生活污水与垃圾。经测绘与鉴定评估，违法 建筑占地1807.2平方米，占用溶洞823.65平方米，对洞内景观造成严重破坏； 硬化土地约2703平方米，对区域生态环境造成损害和阶段性污染。二人的行为 破坏了生态环境和国家自然资源，影响占地区域行洪安全，损害了国家利益与 社会公共利益。
2020年1月，贵州省习水县人民法院作出(2019)黔0330刑初309号刑 事判决，认定肖某开犯寻衅滋事罪、妨害公务罪，肖某波犯寻衅滋事罪并判处 相应刑罚。宣判后，肖某开、肖某波不服，提起上诉。2020年6月，贵州省遵 义市中级人民法院作出(2020)黔03刑终181号刑事裁定(以下简称181号刑 事裁定),对上述山庄修建过程及对生态环境造成的风险影响、损害后果等基 本事实予以查明、确认，并裁定驳回上诉，维持原判。
某市人民检察院经公告后依法向贵州省遵义市中级人民法院提起环境民事 公益诉讼，请求判令肖某开、肖某波履行生态修复义务，承担生态修复费用 1606294.59元；赔偿排污致生态环境服务功能损失79613.8元；承担评估费用 128000元；向社会公开赔礼道歉。
【案件焦点】
检察机关提起环境民事公益诉讼是否以行政机关履行监督管理职责为前提。
【法院裁判要旨】
贵州省遵义市中级人民法院经审理认为：因污染环境、破坏生态造成损害 的，侵权人应当承担侵权责任。根据181号刑事裁定以及某市人民检察院提交 来源于该案的其他相关证据，足以充分证明肖某波在未经行政机关批准，未取 得合法用地、规划、建设、地质灾害评估、防洪评价等审批手续的情况下擅自
七、生态环境保护公益诉讼 161
占用山林土地、暗河溶洞违法违规修建案涉山庄，从事农家乐经营活动，客观 造成岩壁周围土地、林木、溶洞、地下河等生态环境要素遭受严重破坏、阶段 性局部污染等损害后果；肖某开与肖某波共同谋划商议开办山庄事宜，与肖某 波共同贷款并提供担保，在山庄实际修建过程中利用身份提供帮助和便利，构 成共同侵权，二人依法承担连带责任。肖某波开办的水产养殖基地和休闲避暑 庄园的营业执照显示企业性质为个人独资企业而非有限责任公司，不具有完全 独立承担民事责任的能力，肖某波作为投资人和建设经营者是实际侵权人，是 适格的民事责任承担主体，其辩称应由开办的企业而非个人承担民事责任的意 见不能成立；肖某开辩称山庄系由肖某波开办，其与山庄无关的意见与生效刑 事裁定书认定事实不符。
贵州省遵义市中级人民法院依据《中华人民共和国土地管理法》第三十七 条第二款、第四十四条第一款、第七十七条，《中华人民共和国森林法》第三 十七条第一款，《中华人民共和国水法》第三十七条第二款，《中华人民共和国 侵权责任法》第八条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案 件适用法律若干问题的解释》第十三条，《最高人民法院关于审理环境民事公 益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条、第二十条、第二十一条、第 二十二条规定，判决如下：
一、肖某开、肖某波委托具有专业资质的施工企业等第三方机构着手实施 山庄及附属设备设施拆除和补植复绿等生态修复工程。正式施工前，应当制定 施工方案并提交行政主管部门审核同意。施工范围、施工方式、修复内容等应 当以地质大队作出的《地质环境损害及生态修复评估报告书》制定的修复方案 为基本标准，在此基础上可根据实际情况作进一步优化。施工方案应当特别关 注在案涉工程所处地质环境条件下安全施工，避免发生地质灾害和安全事故， 减小施工对周围环境的影响。逾期未完成对外委托，则肖某开、肖某波应当立 即向遵义市环境公益诉讼专项资金账户预付生态环境修复费1606294.59元。
二、肖某开、肖某波赔偿生态环境受损期间服务功能损失79613.8元，该 款汇入遵义市环境公益诉讼专项资金账户。
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三、肖某开、肖某波向遵义市环境公益诉讼专项资金账户支付鉴定费 128000元。
四、肖某开、肖某波在遵义市市级以上媒体就违法建设山庄破坏生态环境 和自然资源等情况向社会公开赔礼道歉，内容由遵义市中级人民法院审定。
判决后，双方当事人均未上诉，本判决现已生效。
【法官后语】
一、多重环境要素受损时的环境侵权责任认定
自然环境要素通常是指水、大气、动植物、土壤等基质。要素自身、彼此 之间逐级构成环境结构单元、圈层、系统。污染环境、破坏生态等侵权行为往 往涉及对多重环境要素的损害，因此，审理环境民事公益诉讼等案件时应当树 立全要素一体化保护思维，做到“三个全面”,即对受损生态环境的要素类别 和范围的多样性进行全面审查，在此基础上研判公益诉讼起诉人提起的诉讼请 求是否全面，能否对受损环境进行全面保护。
以本案为例，涉及的环境要素多重损害体现为：(1)受损要素多样性。修 建案涉山庄损害了土地、林木、溶洞、暗河、山体等多种环境要素。(2)受损 系统多样性。首先，造成局部生态系统受损。比如，压占林地、未利用地、少 量耕地，完全改变土地类型和土地用途，造成占地范围内土壤、乔木重度损毁， 耕地种植功能、林地水土保持功能、未利用地农用功能整体丧失的损害后果； 山庄建设、营业期间，排污行为对暗河造成环境服务功能损失。其次，造成溶 洞微环境损害。建设行为改变洞内天然构造和空间形态，造成部分石芽、钟乳 石永久性损毁灭失，影响洞内由水、气候、动植物、微生物形成的微环境。 (3)损害行为、损害结果多样性。一是对土地、林木、溶洞实施破坏行为，对 水体实施污染行为；二是既造成环境要素现实损害，又造成环境安全重大风险， 如违法占洞经营，对消费者与穴居野生动物发生误接触和引起病毒传播危害身 体健康构成潜在风险，又如建设行为导致河道急剧收窄、道口高度降低，严重 影响河道、洞腔导洪、行洪、排洪能力，加剧自然灾害致害程度。
围绕多重环境要素受损的事实，根据《最高人民法院关于审理环境民事公
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益诉讼案件适用法律若于问题的解释》第九条、第十八条、第二十条规定，人 民法院向公益诉讼起诉人释明增加诉讼请求并最终判令肖某开、肖某波依法承 担恢复原状、履行生态环境修复义务、支付生态环境修复费用、赔偿生态环境 受损期间服务功能损失、赔礼道歉等环境侵权责任，从而实现对受损环境全面 保护。
二、环境民事公益诉讼与行政公益诉讼竞合辨析
本案审理过程中存在争议的诉讼程序问题是，肖某开、肖某波违法修建山 庄的行为已由多个环境行政职能部门作出停建处罚仍未能制止时，检察机关作 为公益诉讼起诉人应当提起行政公益诉讼还是民事公益诉讼。就此问题，可从 以下方面进行分析。
第一，从法律规定上看。《中华人民共和国民法典》第一百八十七条规定： “民事主体因同一行为应当承担民事责任、行政责任和刑事责任的；承担行政 责任或者刑事责任不影响承担民事责任；民事主体的财产不足以支付的，优先 用于承担民事责任。”同时，《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适 用惩罚性赔偿的解释》第十一条、《生态环境损害赔偿管理规定》第十条亦作 出同样规定。据此，在公共利益受损时，检察机关选择提起环境民事公益诉讼 不受行政机关是否先期作出行政处罚、采取行政措施的制约，这恰恰是国家为 更加全面、严格地保护生态环境而特别设立环境民事公益诉讼制度的价值体现。
第二，从环境民事公益诉讼制度的优势上看。行政公益诉讼旨在推动行政 机关依法行政，实现环境保护、污染治理，被称为监督之诉、客观之诉；民事 公益诉讼则重在解决侵权人所应承担的生态环境损害责任问题，强调检察机关 独立履行生态环境等公益保护职能，因此被称为履职之诉、主观之诉。本案中， 肖某开、肖某波未取得合法用地、规划、建设、地质灾害评估、防洪评价等审 批手续，在多个环境行政职能部门多次下达责令停工建设通知的情况下，仍置 若罔闻、执意建成。此时，应当认为本案属于需要司法机关介入直接追究侵权 人民事责任的情形。制止破坏生态、污染环境行为，防范次生灾害风险是当务 之急，因此检察机关在法定机关或组织不提起诉讼的情况下，为及时保护国家
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利益和社会公共利益，应当以公益诉讼起诉人身份提起环境民事公益诉讼。同 时，侵权人系环境污染、破坏行为的最终责任承担主体，行政机关因履行违建 拆除职责产生的费用应当由侵权人承担，从追究终局责任的角度看，检察机关 提起民事公益诉讼也是必要之举。
第三，从环境民事公益诉讼判决的履行情况上看。民事公益诉讼本质是民 事诉讼，两造地位平等，侵权人能否履行生态修复、赔偿损失等民事责任，终 究看其自身履行能力。尤其是在面对重大生态环境污染、破坏事件时，侵权人 如果缺乏判决履行能力，民事公益诉讼的恢复性目的的实现可能会受到阻力。 因此，在选择公益诉讼类型时，当事人的判决履行能力应当成为公益诉讼起诉 人的重要考量因素，人民法院亦应做好相关释明。从审判实务看，若确有必要， 人民法院可以建议公益诉讼起诉人在提起民事公益诉讼时，同步提起行政公益 诉讼，通过民事责任追责、行政职能督职双管齐下，为受损公益及时止损、修 复套上双保险。
三、环境侵权民事责任的认定与实现
(一)责任认定
人民法院在认定侵权人所应承担的环境侵权民事责任时，应当做到“两个 全面”。现以本案进行说明。
第一，对污染、破坏生态环境的侵权行为应当进行全面评价。本案中，肖 某开、肖某波实施的环境侵权行为及造成的损害后果包括：破坏土地及林木资 源；破坏溶洞特有的环境功能与生态价值；污染暗河水体；与穴居野生动物误 接触致病毒传播的潜在风险；改变河道加剧行洪灾患；存在遭受地质灾害事故 的高风险。上述行为凸显了侵权行为对公共利益的严重损害，为论证采取公益 诉讼的必要性，以及下一步选择责任承担方式奠定事实基础。
第二，对责任方式的认定应当全面。《最高人民法院关于审理环境民事公 益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条规定：“对污染环境、破坏生 态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告 可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、修复生态环境、赔偿损失、
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赔礼道歉等民事责任。”本案根据侵权人的侵权行为种类、后果，最终选择由 侵权人承担消除危险、修复生态环境、赔偿损失、赔礼道歉的民事责任。
(二)责任实现
如前所述，民事公益诉讼判决结果的实现与责任人的履行能力密切相关。 人民法院应当始终坚持恢复性司法理念，通过采取司法建议、联席座谈等方式 督促行政机关积极履职、协助执行，避免民事公益诉讼判决结果得不到及时履 行，受损公益得不到及时修复。
事实上，在本案判决生效后，侵权人因刑事羁押和自身财产不足等因素导 致不能主动完成生态修复义务，为此，一方面人民法院启动强制执行程序查控 侵权人财产，另一方面基层人民政府按照判决指引，积极协助配合人民法院完 成违建拆除和生态修复，构建起“责任人修复+政府监管履职+人民法院强制执 行+人民检察院监督”的社会综合治理路径，实现了环境民事公益诉讼保护公 共利益、实施生态环境修复治理的目标，取得了良好的法律效果、社会效果和 生态效果。
编写人：贵州省遵义市中级人民法院 李玉振
