——昆明市某区人民检察院诉某区水务局未全面依法履行法定 职责环境行政公益诉讼案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
云南省昆明市盘龙区人民法院(2022)云0103行初34号行政判决书 2.案由：未全面依法履行法定职责环境行政公益诉讼
3.当事人
公益诉讼起诉人：昆明市某区人民检察院 被告：某区水务局
【基本案情】
1994年，某县根据全市开展水利工程土地划界发证的工作要求，于同年5 月11日签订确权协议，明确“将23米水位(线)以下的土地划为某水库的库 区管理范围，其土地属全民所有，管理使用权属某水库管理所。任何单位和个 人不得侵占”。1994年6月15日颁发国有土地使用权证，载明使用单位为某县 某水库管理所。某水库土地划归国有后，某街道办事处某社区村民仍长期开垦 库区内未被淹没的土地进行农业耕作。2018年11月，市河长办印发《市河湖 “清四乱”专项行动方案的通知》,要求各区对辖区内围垦湖泊，非法侵占水 域、滩地等乱占行为开展清理行动。某区水务局是全区负责水利设置管理保护、 牵头落实河(湖)长制工作、组织实施辖区河(湖、库、塘、沟渠)政治工作
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的职能部门。2020年12月9日，某区水务局函请某街道办事处，针对某社区 居民违规侵占库区管理范围行为进行清退。2021年5月21日，昆明市人民检 察院发现库区内开垦侵占土地面积396.57亩，国家利益和社会公共利益受到严 重损害。2021年8月18日，昆明市某区人民检察院(以下简称某区人民检察 院)向某区水务局送达《检察建议书》,建议该局全面依法履行某水库管理保 护职责，主动指导、协调、推动和督促相关单位、个人对库区内侵占土地的行 为进行彻底清退，恢复水库生态。某区水务局未在法定期限内将整改情况书面 回复某区人民检察院。2021年11月26日，昆明市人民检察院经对开垦范围内 现场水体取样进行快速检测，认定库区水体水质低于滇池外海按《地表水环境 质量标准》(GB3838-2002)Ⅲ 类水保护标准。截至开庭之日，库区内生态环 境持续处于受侵害状态。某水库23米水位(线)以下被违法侵占土地面积为 319亩。
某水库管理所是某区水务局下属事业单位的临时组织机构。
公益诉讼起诉人某区人民检察院向昆明市盘龙区人民法院提出诉讼请求： 请求判令某区水务局全面依法履行某水库管理保护职责，在合理期限内对库区 内被侵占土地进行彻底清退。
【案件焦点】
1.如何认定行政机关是否全面履行保护环境公益的法定职责；2.如何认定 行政机关现有执法能力与环境公益不能实现是否有直接因果关系。
【法院裁判要旨】
云南省昆明市盘龙区人民法院经审理认为：水创造了人类及人类文明，而 水库则是人类治水的智慧产物，见证着人类与水斗争、化害为利的文明进程。 水库作为一种特殊的人工湖泊类型，承担着防洪、调蓄、供水等重任，因此， 水库环境保护没有替代品，用之不觉，失之难存。
1.环境行政公益诉讼的诉前程序及原被告主体问题。公益诉讼起诉人某区 人民检察院已向某区水务局提出检察建议，督促其依法履职，但水库区内生态
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环境仍处于受侵害状态，故某区人民检察院根据《最高人民法院、最高人民检 察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，就 环境资源保护提起行政公益诉讼，符合诉前程序，具备合法的主体资格。某区 水务局依法负有管辖行政区域内管理和监督的职责。根据《最高人民法院关于 适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机 关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的 名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为 被告。”某水库管理所是水库库区土地使用者，某区水务局认可某水库管理所 为其事业单位下属内设机构，因此，某区水务局是适格被告。
2.履行法定职责的审查。行政机关履职行为应符合法定程序，体现行政机 关勤勉程度，并满足案件时效性要求，具体从行政机关是否依法、充分、及时 采取法定监管措施三个方面进行审查。某区水务局收到检察建议后，一直未对 库区内被侵占土地进行彻底清退，亦未启动代履行程序，直至检察院提起诉讼， 远超两个月的履职期。在本案立案后到开庭前，被告虽已依法履行一定的管理 职责，但并未按规定将非法侵占的库区耕地恢复到侵占前的状态。需要说明的 是，行政机关履职是否有效应当看环境公益是否得到有效保护，水库环境的行 政履职应当以“违法行为是否得到实质制止+环境资源是否已修复达到验收标 准”作为认定标准，但某水库区内仍存在开垦种植及水质污染的情况，某区水 务局存在未充分履行监管措施的问题。故某区水务局未依法、充分、及时地采 取行政管理措施，未使某水库环境公益得到有效保护。
3.直接因果关系的审查。关于被告在答辩中提到关于水库的历史问题难以 在短时间内解决，存在利益冲突等观点，法院认为，被告的抗辩理由并非阻却 环境公益实现的客观因素，与环境公益不能实现之间没有直接因果关系。
综上，公益诉讼起诉人提出的全面依法履行某水库管理保护职责、在合理 期限内清退库区内被侵占土地的诉求既涵盖了监管措施，又涵盖了履职效果， 属于被告履行法定职责的范畴，依法应当予以支持。
云南省昆明市盘龙区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十
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五条、第七十二条，《中华人民共和国水法》第十二条，《中华人民共和国人民 陪审员法》第十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第二十条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件 适用法律若干问题的解释》第七条、第二十一条、第二十三条、第二十五条规 定，判决如下：
被告某区水务局继续履行法定职责。
判决后，双方当事人均未上诉，本判决现已生效。
【法官后语】
环境行政公益诉讼中“行政机关是否履行法定职责”是该类案件的审理焦 点。结合司法实践与环境行政公益诉讼特质，环境行政公益诉讼中行政机关履 职行为应符合法定程序，体现行政机关勤勉程度，并满足案件时效性要求，具 体应当从行政机关是否依法、充分、及时采取法定监管措施三个方面进行审 查。本案以环境公益的水库资源案件为例，就不特定多数人的人为活动导致 环境损害案件中，环境公益是否得到有效保护，确立了“违法行为是否得到 实质制止+环境资源是否已修复达到验收标准”的裁判认定标准，同时，本案 运用“直接因果关系法”审查行政机关抗辩理由是否系阻却环境公益实现的客 观因素。
一、行政机关的履行行为和履职效果
(一)行政机关履职行为：是否依法、充分、及时采取法定监管措施 1.依法：审查履职行为的合法性。
审查行政机关是否采取法定监管措施，应区分职责类型予以分析。因监管 职责和管理职责职权属性不同，故在行政机关履职行为上亦有不同：基于监管 职责的履职行为系对行政相对人课以法定义务或责任而实现环境公益目的，相 关行政法律法规、规章等对该类履职行为的内容、程序、步骤等均有明确规定 审查该类履职行为应适用明确的法定标准；而基于管理职责的履职行为系以指 导、协调、报告为手段，相关行政法律法规、规章等未对内容、程序、步骤有 明确的规制，审查该类履职行为可依据行政法的基本精神和原则进行审查。在
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特定多数人的人为活动导致水库环境损害案件中，行政机关履职具有监管与管 理双重职责，法院在审查履职行为合法性时，既要适用法定标准对其监管行为 进行审查，又要依据行政法的基本精神和原则对其管理行为进行审查。一方面， 在依法履行行政职权和保障行政相对人的合法权益时，防止行政机关在履职中 超越职权、滥用职权、对水库环境公益造成不当损害等；另一方面，是否制定 工作规划、队伍和资金保障、奖惩措施，以及宣传引导、上下联动、统筹协调 等实现内外管理职责的监管措施。
2. 充分：审查行政机关履职行为的勤勉程度
“充分”意指“充足、尽量”,不仅限于司法实践中对履职行为的“全面” 审查。“全面”强调穷尽一切法定监管措施，而“充分”则更为强调行政机关 履职行为的勤勉程度。当行政机关提出关于未能全面采取法定监管措施的抗辩 理由时，应对其提出的理由是否成立、是否合理进行实质性审查。针对特定多 数人的人为活动所导致的水库环境损害，则需要考量政策发动、宣传教育等理 由是否成立，行政机关在日常监督、管理水库环境公益履职过程中的时间，次 数以及行为方式，力度的适合性、必要性、均衡性，并审查行政机关面对特定 多数人的人为活动是否掌握其相关原因及动态，是否穷尽法定监督和管理措施。
3.及时：审查行政机关履职行为的时效性
因案件审理对象为“行政机关收到检察建议后不履行法定职责的主张是否 成立”,故履职期限起算点应为行政机关收到检察建议之日。履职期限的认定 应与《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问 题的解释》确定的回复期限适度区别，并区分案件紧急程度。判断行政机关采 取法定监管措施是否“及时”,以行政机关是否在收到检察建议后积极启动程 序，并在法定履职期限内履职完毕作为判断标准，以行政机关履职启动时间、 实际履职时间与案件复杂程度、案件紧急程度等是否相称为参考因素。具体到 特定多数人的人为活动导致水库环境损害案件中，行政机关在履职前须作必要 的可行性研究和一定的成本效益分析，以使相应的履职行为具有时效性。因此， 法院在审理过程中应注重在证据层面审查行政机关是否作出相应可行性、成本
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效益的研究分析，作为其履职时效性认定的参考依据。
(二)行政机关履职效果：环境公益是否得到有效保护
审查行政机关履职效果，即环境公益是否得到有效保护应以是否达到行政 执法专业性规范为标准，并根据案件具体情况和行政机关职责性质进行类型化 认定。司法实践中，环境公益损害通常包括生态环境资源的不利改变、自损害 起至完全恢复为止的生态环境服务功能损失、社会公众环境精神权益损害等。 在特定多数人的人为活动所导致的水库环境损害中，要以生态环境的不利改变 为基础救济环境公益，具体而言就是违法行为得到实质制止。行政机关履职效 果要使特定多数人的人为活动停止，此时判决中关于行政机关如何进行综合治 理的指引效果应得到体现，从而最大程度避免因人为活动的停止导致特定多数 人引发不利于社会、环境公益的行为出现。关于环境资源是否修复并达到验收 标准，在具体适用上要从库区生态的恢复效果、水质检测数据、特定多数人 后续的安置等多角度评判；可引入专家意见、第三方评估机构意见，以应对 司法专业技术能力不足的问题。
二、司法认定标准类型化
一般而言，环境公益受损，行政相对人或行政机关因此负有行政义务。在 损害环境公益的情形中，如超标排污、盗伐滥伐林木、不特定多数人的人为活 动造成环境风险损害等，应考虑是否存在行政相对人、行政相对人或行政机关 负有的义务(责任)、负有监管职责行政机关的履职、负有管理职责行政机关 的履职等因素，区分行政机关履职类型，对“环境公益是否得到有效保护”的 司法认定标准进行类型化梳理。本案系因某社区村民在某水库库区管理范围内， 长期开垦库区内未被淹没的土地进行农业耕作，导致水库环境持续处于受侵害 状态，属于特定多数人的人为活动所导致的水库环境损害。对此，行政相对人 有停止耕作的义务；行政机关负有制止村民耕作及清除农田、消除风险的义务， 亦负有违法行为实质消除的监管职责和环境资源修复验收的管理职责。因此， 关于如何评价环境公益是否得到有效保护，本案确立了“违法行为是否得到实 质制止+环境资源是否已修复达到验收标准”的认定规则，具有类型化的意义，
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除了前述依法、充分、及时采取法定监管措施外，还包含是否有效履行宣传、 指导、检查、巡查、制度保障等工作职责；负有报告、协调等职权的行政机关， 是否已向负有监管职责的行政机关据实报告并开展实质协调工作等内容，应当 统筹适用复合型认定标准。
三 、是否存在阻却环境公益实现的客观因素
(一)直接因果关系
阻却环境公益实现的因素具有复合性，在特定多数人的人为活动所导致的 水库环境损害中，行政机关履职效果的体现可能存在延时性和不确定性，故应 对是否存在阻却环境公益实现的客观因素进行审查。特定多数人的人为活动所 导致的水库环境损害中，行政机关提出影响环境公益实现的抗辩理由，多为行 政职权不具备条件或受到限制、特定多数人与行政机关配合度低、修复时间较 长、修复效果需较长周期显现、属于历史遗留问题难以在短时间内解决、利益 之间存在冲突等。法院应主要审查其抗辩理由是否系阻却环境公益实现的客观 因素，从审查行政机关自身是否具备客观的执法条件和上级机关所赋予其职责 出发，如属于其主责主业，再审查以现有执法能力能否排除、是否与环境公益 不能实现之间具有直接因果关系。
(二)直接因果关系的确定和适用
直接因果关系即该条件无论存在与否均不能阻却行政机关履行其主要职能， 如历史因素是否成就、行政相对人是否配合等，治理库区都当属本案行政机关 的法定职责。区分直接因果关系是否阻却环境公益的实现，对于法院审查行政 机关履职效果具有关键作用。一般而言，检察机关提起行政公益诉讼的根本目 的在于保护国家利益和社会公共利益，同时督促没有依法履职或者没有积极履 职的行政机关及时纠正不当行为，切实保护公益。如直接因果关系不能阻却环 境公益的实现，则行政机关抗辩理由不成立，行政机关未实现有效保护环境公 益的效果，应认定行政机关未履行法定职责或怠于履行法定职责；如行政机关 已经在采取积极措施，只是由于自然规律及案件特殊情况无法使受损害公益很 快恢复的以及类似情形下，检察机关事实上没有提起行政公益诉讼的必要，仅
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需在行政机关勤勉履职下等待公益受损状态消除即可。反之，如果检察机关根 据公益受损状态提起了行政公益诉讼，法院也不应认定行政机关没有履行法定 职责。否则，不但打击行政机关的积极性，同时也有浪费司法资源之嫌。对于 检察机关提起的行政机关“力尽而不能”的案件，法院可以认定行政机关履行 了职责并向检察机关释明撤回起诉。在法院审理过程中，对行政机关“力尽” 的审查应当坚持两个判断标准：一是行政机关的履职效果即依法、充分、及时 采取法定监管措施，这是主观因素；二是因果关系，即行政机关的抗辩事由与 公益受损状态仍未解除之间是否具有直接因果关系，这是客观因素。换言之， 该条件无论存在与否均不能阻却行政机关履行其主要职能，如果行政机关尽最 大努力履职仍无法使受损公益恢复至圆满状态，则可以认为其抗辩理由成立。 直接因果关系的考量是对单纯适用行政履职结果标准的修正，如果行政机关从 行为标准判断并不存在不履行法定职责，而仅因结果标准就作出“不履行”的 判定，那么行为标准的存在也将没有意义。
综上，本案的裁判规则可为在不特定多数人的人为活动导致环境损害的行 政公益诉讼案件中行政机关继续履行法定职责提供指引，体现了法院在环境行 政公益诉讼中的评价作用及教育指引功能，对鼓励行政机关在治理水资源环境 中提升履职能力、加强履职责任、实现履职效果等具有积极的意义，亦可为法 院审理类似案件提供参考。
编写人：云南省昆明市盘龙区人民法院 欧阳俊杰侯轩鹏
