——吴某诉某自治州人民政府行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
贵州省高级人民法院(2020)黔行终118号行政判决书
2. 案由：行政复议纠纷
3. 当事人
原告(被上诉人):吴某
被告(上诉人):某自治州人民政府(以下简称某州政府)
【基本案情】
2019年7月11日，某市政府作出〔2019〕 150号《关于对经济开发区新 城项目、房屋征收补偿安置方案的批复》(以下简称150号批复),同意某镇政 府(隶属于前述某市政府)制定的《经济开发区新城项目房屋征收补偿方案》 《经济开发区新城项目土地征收补偿方案》。该两份补偿方案载明：征收主体为 某市政府，征收实施单位为某镇政府。2019年9月2日，吴某以某市政府作出
前述批复，同意由某镇政府具体实施征收其位于附城村八组的承包地、宅基地， 侵犯其合法权益为由，向某州政府提出行政复议申请，请求确认某市政府实施 征收吴某承包地、宅基地的行政征收行为违法。某州政府于2019年9月6日作 出〔2019〕60号《行政复议不予受理决定书》(以下简称60号复议决定),以 征收吴某所涉承包地、宅基地系某镇政府，其向某州政府申请行政复议，主体 明显不适格为由，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，决定 对吴某提出的行政复议申请不予受理。吴某不服，遂提起诉讼，请求判决撤销 某州政府作出的60号复议决定，并判令某州政府重新作出行政行为。
【案件焦点】
某州政府作出60号复议决定，对吴某的复议申请不予受理是否合法。
【法院裁判要旨】
贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院经审理认为：根据《中华人民 共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条和《中华人民共和国土地管理法 实施条例》第二十六条之规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后， 由市、县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，市、县级人民政府 是征收集体土地的法定征收主体。本案中，吴某提供的两份补偿方案载明征收 主体为某市政府，征收实施单位为某镇政府，而某镇政府为某市政府的下级政 府，其按照某市政府的工作安排，具体实施征收工作，实质是为完成某市政府 对吴某涉案上地的征收。吴某对涉案土地的具体行政征收行为不服，即对作为 涉案项目用地法定征收主体的某市政府所作出的相关行政行为不服，其向某州 政府申请行政复议，符合《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规 定。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，即使某 州政府经审查发现吴某申请的复议主体不适格，也应当告知吴某向有关行政复 议机关提出。但某州政府未履行告知义务，径行作出不予受理复议决定，亦违 反法定程序。
关于某州政府辩称吴某的复议请求不明确的问题，根据《中华人民共和国
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中国法院2022年度案例 ·行政纠纷
行政复议法实施条例》第二十九条“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚 的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补 正”之规定，某州政府收到复议申请经审查申请人的复议请求若不明确，其亦 应作出补正通知，要求其补正或明确复议请求。本案中，某州政府在未向吴某 送达补正通知书的情形下，以吴某的“主体明显不适格”为由决定不予受理其 复议申请，亦违反前述法律规定。
贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉 讼法》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销某州政府于2019年9月6日作出的60号复议决定；
二、责令某州政府于本判决生效后在法定期限内重新作出行政行为。 二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
正当程序原则的核心内容之一是行政机关在作出对行政相对人不利的处理 决定时，应当听取相对人的陈述和申辩。《中华人民共和国行政复议法实施条 例》第二十九条规定的通知补正程序正是保障复议申请人的陈述申辩权利。
行政复议机关在收到申请人提交的申请书后，应在五日内按照《中华人民 共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，对复议申请是否符合受理条 件进行审查，重点在于复议机关对复议申请是否符合该条规定的各项内容作出 认定与判断。通常情况下，复议机关根据申请书上的重要内容(申请人与被申 请人、具体的复议请求和事实理由等),结合申请人提交的材料，可以就复议 申请是否符合受理条件作出初步的判断。少数情况下，复议机关根据申请书及 申请人提交的材料，并不能明确作出判断，此时就需要对复议申请的各项内容 进行实质识别。复议机关结合案件实际情况，应通过该条例第二十九条规定的 通知补正程序，确定申请人需要补正的内容，目的在于通过复议机关通知补正 的程序，让申请人进一步补全材料或修正表述，避免因举证能力不足或表述不 清而造成审查上的困难，同时也进一步保障申请人的复议权利。
结合到本案，申请人提出的“复议请求”针对的行政主体实施的行政行为
与“事实和理由”针对的行政主体及实施的行政行为并不完全一致，复议机关 如认为申请人表述不清楚，结合其提交的材料，亦存在审查识别困难的情形下， 应通知申请人补正，后根据申请人的补正情况依法作出处理：如申请人明确拒 绝补正或不作出任何回应的消极不补正的，复议机关可依据“无正当理由逾期 不补正”视为其放弃复议申请；如申请人根据复议机关通知补正的事项进行了 补正，则意味着申请人积极地弥补不符合受理条件的瑕疵，复议机关应予以受 理；如申请人未按补正通知进行补正，而是出具书面意见，表明其主观上认为 无需补正或客观上已无法补正的，复议机关应根据申请人之前提交的材料就是 否符合受理条件进行审查认定，作出是否受理的决定。然而，本案复议机关经 简单审查即认为申请人系对某镇政府的行政行为不服，但与申请人提交的行政 复议申请书中“被申请人”和“复议请求”均不一致，未通知申请人进行补 正，径行认定不符合受理条件，作出案涉不予受理决定。此种情形下，申请人 的复议申请权未得到充分保障，复议机关违反了正当程序原则。
综上，在行政复议中，复议机关如认为申请人提交的复议申请存在材料不 齐、表述不清或请求不明等情形，不宜直接就其请求实质作出推定，应对复议 申请进行审查识别，并通过通知补正程序，听取申请人的陈述和申辩，而后根 据补正情况分别作出处理，充分保障申请人的复议申请权。复议机关未经通知 补正，径行作出不利于申请人的处理，违反正当程序原则，属程序违法，应予 撤销。
编写人：贵州省高级人民法院孟婷 黄千柏
