——云南佩洛仕珠宝有限公司诉原中华人民共和国国家工商行政管 理总局不履行垄断查处法定职责案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第一中级人民法院(2017)京01行初543号行政判决书 2.案由:不履行垄断查处法定职责纠纷
3.当事人
原告:云南佩洛仕珠宝有限公司(以下简称佩洛仕公司)
被告:原中华人民共和国国家工商行政管理总局(以下简称国家工商 总局)
【基本案情】
2014年10月16日,佩洛仕公司向国家工商总局反垄断与反不正当竞 争执法局邮寄提交第一次举报材料,请求国家工商总局对佳×福“滥用 市场支配地位,排除、限制竞争”的违法行为,依法立案调查,并依法予 以确认,以便佩洛仕公司依法向法院主张权利。2014年10月28日,国家工 商总局将佩洛仕公司的第一次举报转送云南省工商行政管理局(以下简 称云南省工商局)办理。之后,云南省工商局对佩洛仕公司的第一次举报 进行了处理,认为昆明佳×福与云南立强珠宝公司的行为不构成垄断,并
将该结果及该结果告知佩洛仕公司的情况作了《答复记录》反馈给国家 工商总局。2016年9月10日,佩洛仕公司向国家工商总局邮寄第二次举报 的材料,请求国家工商总局对昆明佳×福在昆明佳×福所有市场与云南 省立强珠宝公司签订“垄断协议”,限制、排除佩洛仕公司及其他经营 者在昆明佳×福市场销售“金银首饰、K金首饰、镶嵌的珠宝首饰”的 协议垄断经营行为,依法予以立案调查、确认,并作出相应的行政处罚。 2016年9月30日,国家工商总局作出〔2016〕182号转办函件,将佩洛仕公 司的第二次举报转至云南省工商局办理。云南省工商局展开了核查工
作,对昆明佳×福做了初步调查,昆明佳×福向云南省工商局出具《情况 说明》;对佩洛仕公司的法律顾问及法定代表人也进行了调查。2016
年11月25日,云南省工商局将对佩洛仕公司第二次举报的调查情况书面 反馈给国家工商总局。之后,佩洛仕公司认为国家工商总局未依法履行 对其举报进行调查、认定、处理的法定职责,故提起同级行政复议申
请。2017年1月4日,国家工商总局收到佩洛仕公司提交的《行政复议申 请书》,复议请求为:1.依法确认被申请人在法定期间不依法履行反垄断 经营调查、认定的法定职责违法;2.依法履行对昆明佳×福协议垄断经 营违法行为调查、认定的法定职责。2017年1月17日,国家工商总局竞争 执法局提交了行政复议答复意见及作出具体行政行为的相关证据材料。 同年3月1日,国家工商总局作出工商复字〔2017〕79号《行政复议决定 书》 (以下简称被诉复议决定),认为复议被申请人在收到佩洛仕公司的 举报后,依照《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案 件程序规定》 (以下简称工商机关查处垄断案件程序规定)第三条第二款 第(三)项的规定,依法将佩洛仕公司的举报转至云南省工商局处理,已经 履行了法定职责。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》 (以下 简称复议法实施条例)第四十八条第一款第(一)项的规定,驳回了佩洛仕 公司的全部行政复议申请。佩洛仕公司不服,提起本案诉讼。
庭审中,佩洛仕公司明确表示,其是针对第二次举报认为国家工商总 局没有履行法定职责而提起本案诉讼的,对被诉复议决定作出的程序无
异议。佩洛仕公司亦确认,其诉讼请求中所称的国家工商总局不依法履 行的市场垄断经营调查、认定、确认的法定职责,指的是请求国家工商 总局对其举报事项履行立案调查、处理的法定职责。
庭审后,云南省工商局于2017年7月24日向国家工商总局反垄断与反 不正当竞争执法局出具《不予立案情况说明》,建议国家工商总局竞争 执法局对佩洛仕公司的举报不予立案。2017年8月17日,国家工商总局反 垄断与反不正当竞争执法局作出〔2017〕132号决定,根据工商机关查处 垄断案件程序规定第八条的规定及云南省工商局的核查意见,决定对佩 洛仕公司举报的事项不予立案调查。佩洛仕公司收到该不予立案决定
后,表示坚持本案诉讼。
【案件焦点】
1.国家工商总局是否具有查处佩洛仕公司举报事项的职责;2.国家 工商总局是否存在拒绝履行职责或者存在超过法定期限怠于履行该职责 的情形。
【法院裁判要旨】
北京市第一中级人民法院经审理认为:本案中,原告认为昆明佳×福 存在“滥用市场支配地位,排除、限制竞争”的违法行为而向被告进行 举报,要求被告依法履行立案调查、处理的法定职责。本案应当首先查 明被告对原告举报事项是否具有履行立案调查、处理的职责。根据《反 垄断法》第十条第二款及工商机关查处垄断案件程序规定第一条、第二 条、第八条的规定,针对本案原告的举报事项,被告具有决定是否立案调 查、处理,或者决定由省级工商行政管理局立案调查、处理的职责。
此外,在被告对原告举报的事项具有决定立案之职责的情况下,本案 需审查被告是否正在履行或者已经履行了相关职责。根据工商机关查处 垄断案件程序规定第六条、第七条第一款的规定,被告将其受理的发生
在某一行政区域内涉嫌垄断行为的举报,交由该行政区域内省级工商行 政管理局负责对涉嫌垄断行为的举报进行核查工作,并不存在与法律、
法规、规章规定相悖之情形。故,本案中,被告在收到原告的第二次举报 材料后,将原告的举报材料转至举报的违法行为地云南省工商局进行核 查并无违法之处。云南省工商局在收到被告的转办函之后,针对原告的 举报事项向昆明佳×福超市了解情况,并联系了原告,云南省工商局开展 了相关核查工作。因截至原告提起本案诉讼时,云南省工商局尚未将对 原告举报事项的核查结果及是否立案的意见向被告报告,故被告对原告 举报事项的办理仍处于核查阶段,对原告举报事项是否立案调查、处理, 被告需待云南省工商局的核查结果及是否立案的意见出具后再行决定。 鉴于法律、法规、规章并无明确规定被告对涉嫌垄断行为的举报履行查 处职责的期限,故应认定原告提起本案诉讼时,被告对原告的举报事项处 于正在履责状态之中。
关于本案的行政复议程序,原告明确表示对被告作出被诉决定的行 政程序无异议。本院经审查,对该行政程序的合法性予以确认。
另外,被告反垄断与反不正当竞争执法局在本案诉讼期间对原告作 出〔2017〕132号决定,对原告举报事项不予立案调查、处理,原告如果 对该决定不服,可通过其他途径进行救济。
综上,法院判决:
驳回原告云南佩洛仕珠宝有限公司的诉讼请求。 【法官后语】
本案是由于原告认为被告未对其举报事项履行查处职责而引发的, 在诉讼类型上应当属于履行法定职责之诉。该类案件至少需要审查以下 几个方面的内容:1.原告是否向被告提出履行法定职责的申请;2.被告是 否具有相关的法定职责;3.被告是否存在拒绝履行该职责的情形;4.被告
是否存在超过法定期限怠于履行该职责的情形。下面结合本案的情况一 一进行阐明。
一、本案原告以举报的形式向被告提出履责申请
举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径,除了维 护自身合法权益,对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法 能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项 向哪个行政机关投诉举报,取决于法律、法规或者规章的具体规定。也 就是说,原告要求被告依照其举报为一定行为,原告应当具有相应的权利 依据。就本案涉及的垄断执法领域,根据工商机关查处垄断案件程序规 定第五条第一款的规定,任何单位和个人有权向工商行政管理机关举报 涉嫌垄断行为。该规定第六条第一款还规定,国家工商行政管理总局和 省级工商行政管理局负责举报材料的受理。本案中,原告认为昆明佳× 福存在的垄断经营行为,为了维护自身的合法权益向被告举报,请求被告 对其举报事项履行立案调查、处理的法定职责。根据上述规定,原告具 有就昆明佳×福涉嫌垄断行为向被告提起举报的权利依据。
二、被告对原告举报的事项具有履行立案调查、处理的职责
原告要求行政机关履行相应的法定职责的前提之一应是该行政机关 具有相应的法定职责。本案中,被告的法定职责比较明确,来源于法律及 规章的授权。《反垄断法》第十条第二款规定,国务院规定的承担反垄 断执法职责的机构根据工作需要,可以授权省、自治区、直辖市人民政 府相应的机构,依照本法规定负责有关反垄断执法工作。工商机关查处 垄断案件程序规定第一条、第二条规定,为规范和保障工商行政管理机 关依法查处垄断行为,依据《反垄断法》制定本规定。国家工商总局统 一负责垄断协议、滥用市场支配地位方面的反垄断执法工作。国家工商 总局根据工作需要,可以授权有关省级工商行政管理局负责垄断协议、
滥用市场支配地位方面的反垄断执法工作。同时,第八条规定,国家工商
总局根据对举报内容核查的情况,决定立案查处工作。国家工商行政管 理总局可以自己立案查处,也可以根据本规定第三条的规定授权有关省 级工商行政管理局立案查处。根据上述规定,针对本案原告的举报事项, 被告具有决定是否立案调查、处理,或者决定由省级工商行政管理局立 案调查、处理的职责。
三、被告根据相关规定已经为一定行为时,应认定被告不存在拒绝 履责的情形拒绝履责包括行政机关不履行程序上的义务。我国目前尚未 制定统一的行政程序法,对于履责程序,要看相关的法律、法规或者规章 对行政机关规定了哪些程序上的义务。如果行政机关履行了法律、法规 或者规章规定的程序上的义务,如转办的义务,就应认定行政机关不存在 拒绝履责的情形。工商机关查处垄断案件程序规定第六条前两款规定, 国家工商总局和省级工商行政管理局负责举报材料的受理。受理机关收 到举报材料后,应当进行登记并对举报内容进行核查。该规定第七条第 一款规定,省级工商行政管理局应当对发生在本行政区域内涉嫌垄断行 为的举报进行核查,并将核查的情况以及是否立案的意见报国家工商总 局。根据上述规定,这种核查义务适用属地管辖原则,被告在程序上的义 务是将其受理的发生在某一行政区域内涉嫌垄断行为的举报,交由该行 政区域内省级工商行政管理局负责对涉嫌垄断行为的举报进行核查工
作。本案中,被告将原告的举报材料转至举报的违法行为地云南省工商 局进行核查,已经依照工商机关查处垄断案件程序规定对能否立案履行 了阶段性审查之职责,不存在拒绝履责的情况。
四、在法律、法规、规章对被告履责的期限没有明确规定时,若被 告根据相关规定已经为一定行为,则应认定被告对原告举报事项的查处 处于履责状态中,不存在怠于履责的情形
本案中,法律、法规、规章并无明确规定被告对涉嫌垄断行为履行 立案查处职责的期限。根据工商机关查处垄断案件程序规定第六条、第 七条第一款的规定,被告已经将原告的举报材料转至云南省工商局进行
核查。同时,工商机关查处垄断案件程序规定第八条规定,国家工商总局 根据对举报内容核查的情况,决定立案查处工作。国家工商行政管理总 局可以自己立案查处,也可以根据本规定第三条的规定授权有关省级工 商行政管理局立案查处。本案中,被告将原告举报材料转云南省工商局 办理后,云南省工商局对昆明佳×福及原告进行了调查,但在本案原告起 诉前云南省工商局并未向被告出具核查意见,而对原告举报事项是否立 案调查、处理,被告需待云南省工商局的核查结果及是否立案的意见出 具后再行决定。据此,应认定对原告举报事项的办理仍处于核查阶段,原 告提起本案诉讼时,被告对原告的举报事项处于正在履责状态之中,不存 在拒绝或者超过法定期限怠于履行的情形。
编写人:北京市第一中级人民法院行政庭 梁菲 王素南