——田某诉南观村经合社农村土地承包合同案
【案件基本信息】





1.裁判书字号

北京市房山区人民法院（2019）京0111民初5296号民事判决书 2.案由：农村土地承包合同纠纷
3.当事人

原告：田某

被告：南观村经合社 【基本案情】
2005年9月16日，田某与南观村经合社签订《荒滩租赁协议书》， 租赁该村河滩地块30年，并约定田某应合法经营。田某缴纳租金后办 理了经营证照，修建鱼池等建筑物、种植树木、经营垂钓园。

2018年，北京市农村工作委员会和北京市规划和国土资源管理委 员会房山分局（以下简称国土局）先后出台通知，要求落实耕地保护 制度，清理整顿农业设施违法违规改建问题，对违法违规的土地流转 合同要依法完善，受让方不同意完善的，指导出让方解除合同。相关 文件所附《市政府下发84宗观光园明细表》包含了涉案垂钓园。

南观村经合社以田某未取得建设工程规划许可证即进行非法建 设、违法违约为由，要求解除租赁协议。为此，田某将南观村经合社 诉至法院，要求继续履行合同。诉讼中，法院从国土局调取了涉案土 地的土地利用现状图及《全国土地分类（试行）》， 查明2005年至 2007年，该地块的土地类别分别为“农用地”项下的“旱地”和“未利用 地”项下的 “荒草地” ； 2018年变更为 “草地”项下的“其他草地”和“林





地”项下的 “其他林地”及“交通运输用地”项下的 “公路用地”。同时， 国土局亦出具《复函》告知：土地利用现状分类主要依据土地的用 途、经营特点、利用方式和覆盖特征等因素对土地利用类型进行归 纳、划分，反映了土地利用的基本现状；土地利用现状图是土地调查 成果之一；国土部门组织开展本行政辖区的土地调查工作；地类调查 方法为利用DOM和已有土地调查成果资料，按现状实地调查地类及其 界限，地类调查至《土地利用分类现状分类》的二级类；土地用途是 指自然条件和人为干预所决定的土地的使用功能；依据《不动产登记 暂行条例》， 土地用途是不动产的自然状况，属于不动产登记事项之 一；依据《关于启用不动产登记簿证样式（试行）的通知》的规定， “用途”应按照《土地利用现状分类》的二级类填写土地用途。

涉案土地并无任何不动产登记证书，亦无任何行政管理部门明确 认定该土地的性质和用途以及地上物是否为违法建设、田某是否违法 用地。
【案件焦点】

能否直接依据涉案土地的土地利用现状图认定田某的用地行为违 法。
【法院裁判要旨】

北京市房山区人民法院经审理认为：田某与南观村经合社所签土 地租赁协议系双方真实意思表示，内容不违反法律法规强制性规定， 对双方均有约束力。本案争议焦点在于田某在合同履行中是否违反了 法律法规强制性规定。根据国土局出具的《复函》及相关资料，土地 利用现状图只是对特定地块在调查当时的利用现状的客观反映，并随





着土地使用人的实际经营使用呈现动态变化，是土地调查工作的一部 分内容，但不能据此径直认定该土地的用途和性质。而土地用途属于 不动产登记事项之一，应由相关职能部门结合土地利用现状图等地类 调查结果出具登记证书予以确认。南观村经合社作为土地出租人并不 具有认定土地用途和性质以及违法建设的权限。同时，南观村经合社 亦无证据证明已有任何职能部门出具登记证书或以特定行政行为对涉 案土地的用途及性质予以确认，或有任何行政职能部门对涉案地上物 是否属于违法建设、田某违法使用涉案土地予以明确认定。在此前提 下，南观村经合社以田某违反相关法律规定、违约经营为由要求解除 合同，缺乏依据，不予支持。田某要求继续履行涉案合同，理由正 当，证据充分，予以支持。

北京市房山区人民法院依据《中华人民共和国合同法》第八条， 《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条规定，判决：

田某与南观村经合社继续履行于2005年9月16日签订的《荒滩租赁 协议书》。
【法官后语】

本案是关于农村土地使用行为如何定性的纠纷。涉诉用地行为因 涉及农村土地而受到相关法律的规范和限制。而用地行为的定性又必 须以被使用土地的定性为前提。根据法律规定，土地可分为农用地、 建设用地和未利用地。同一行为只有实施于农田、耕地等特定土地上 才能被界定为违法用地行为。

1.土地利用现状图是土地利用调查研究的阶段性成果，不是认定 土地用途的直接依据。本案审理中，南观村经合社认为，只需依据其





提供的涉案地块土地利用现状图即可确认该地块的性质是否为农用 地，进而判定田某在该地块上经营垂钓园的行为是否违法。但随着案 件的审理，双方当事人分别提供了该地块在不同年度的土地利用现状 图，而不同年度的图表显示该地块的土地类别在田某签订并履行土地 租赁协议至今并非一成不变。由此给该地块的性质认定带来了障碍 ——无法确定应以哪个时间段的图表作为认定土地性质的依据。

而上述图表的制作部门国土局出具《复函》等资料后，根据《复 函》及《全国土地分类（试行）》说明，土地利用现状图并非对地块 用途和性质的直接认定，其仅是整个土地调查过程中的一个环节或阶 段性成果。完整的土地调查应结合该图表及其他调查资料、使用多种 方法予以综合判断。

同时，此类图表反映的亦仅是图表形成时那一特定时点被调查地 块的使用状态。随着该地块被使用人以不同方式持续经营使用，该图 表亦会相应呈现出不同的使用状态。即使用人的使用行为亦可能导致 被用土地类别发生变更。因此，如简单地依据动态变化的土地利用现 状图径直确认涉案地块的性质缺乏合理性和准确性。

2.确定土地用途属于行政职能范畴，土地用途不明的，民事诉讼 不能直接认定用地行为性质。依据《中华人民共和国土地管理法》相 关规定，土地调查工作属于县级以上人民政府自然资源主管部门的职 能范畴。即应由特定职能部门结合土地利用现状图及相关土地调查资 料，评定特定地块的等级、用途和性质等，并制发相应的不动产登记 证书予以确定、明示。例如，《土地承包经营权证》即对特定地块的 用途、性质等具体信息的公示和确定。本案中，根据已知的土地利用 现状图，涉案地块的土地类别在田某经营期间并非一直归类于农用





地，同时该地块也从未获得任何不动产登记证书。即该土地的土地性 质和用途范围始终处于不确定状态。

在涉案土地性质不能确定为农用地的前提下，虽然田某确实在地 上修建了建筑物，并且其经营的垂钓园亦在政府部门所列需要清理整 顿的观光园项目附表内，但根据上述相关文件精神，对于附表中的农 业设施项目应先进行排查，以此为前提确认其是否为违反农田保护制 度的违法违规设施，进而再进行进一步的清理、拆除或完善改进。而 无论是清理排查还是对违法建设的认定，都属于具体行政管理部门的 权限范畴。本案中， 自始至终均无任何行政监管部门明确认定田某所 建地上物属于违法建筑或认定田某系违法经营。在此情况下，南观村 经合社提交的现有证据均不足以证明田某违法经营、违反了法律规定 或合同约定使用涉案土地，其以此为由要求解除双方所签土地租赁协 议缺乏依据。

编写人：北京市房山区人民法院 孙静波