——杨爱清诉仪征市新城镇人民政府不服城乡建设行政管理案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省仪征市人民法院(2013)仪行初字第0019号行政判决书
2.案由：不服城乡建设行政管理
3. 当事人
原告：杨爱清
被告：仪征市新城镇人民政府



九、行政程序 247

【基本案情】
2007年下半年，原告杨爱清在未取得《乡村建设规划许可证》的情况下，在 仪征市新城镇三将村杨庄组建设房屋一幢，面积299.43平方米。2013年7月5日 被告依据《中华人民共和国城乡规划法》作出了(2013)新政城处字第111号行 政处罚决定书，并于同日向原告送达，原告于同年6月25日提出的听证申请，被 告未组织听证。原告不服被告的行政处罚，于同年9月26日向本院提起诉讼。
在本案审理过程中，被告于2013年11月14日发出关于撤销《行政处罚决定 书》的通知。
【案件焦点)
1.仪征市新城镇人民政府对违法建筑的处罚是否超出处罚时效；2.对拆除违 法建筑的处罚是否适用听证程序。
【法院裁判要旨】
仪征市人民法院认为：一、原告杨爱清在未取得建设工程规划许可和批准的情 况下建设房屋，该房屋属违法建筑。违法建筑从砌建开始就处于持续违法状态，故 新城镇人民政府有权依法进行查处，不存在超出处罚时效的问题；我国《行政处罚 法》第四十二条虽然没有明确规定“拆除违法建筑”也应进行听证，但听证的立 法目的，就是从行政相对人重大经济利益整体考量的，对“拆除违法建筑”适用听 证程序，符合充分保护行政相对人重大利益的立法本意。被告在原告要求听证的情 况下未依法组织听证，属程序违法。二、《城乡规划法》于2008年生效施行，原告 杨爱清所砌建的房屋在2007年下半年就已建成，根据法不溯及以往的原则，《城乡 规划法》不能作为适用于本案的处罚依据。故被告仪征市新城镇人民政府作出的 (2013)新政城处字第111号行政处罚决定书适用法律错误。三、虽然被告已于 2013年11月14日自行撤销该行政处罚决定书，但被告改变原具体行政行为，原告 不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的 判决。
仪征市人民法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条、第四十二 条，《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条，《最高人民法院关于执行〈中华 人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条之规定，作出如下判决：



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中国法院2015年度案例 ·行政纠纷


确认被告仪征市新城镇人民政府作出的(2013)新政城处字第111号行政处罚 决定书违法。
宣判后，原、被告双方均未上诉。

【法官后语】
本案的关键是行政机关对违法建筑的处罚是否适用听证程序。
我国《城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建见 建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行 政主管部门提出申请，有城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要 求，合法建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件 和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”《行政处罚法》第二十九条第 二款规定：“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者 持续状态的，从行为终了之日起计算。”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产 停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人 有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”
具体到本案，杨爱清在未取得建设工程规划许可和批准的情况下建设的房屋， 属违章建筑。由于该违法建筑从砌建开始就处于持续违法状态，行政机关在发现后 有权依法进行查处，不存在超出处罚时效的问题；关于听证的立法本意是从行政相 对人的重大经济利益进行整体考量的，究竟哪些行政处罚需要听证，因社会生活中 的情况复杂多样，立法者难以——列举，所以用了一个“等”字，作一种概括性的 不完全列举，这也是立法中常用的方法和技巧，正如法律条文的兜底条款一样。从 《江苏省行政处罚听证程序规则(试行)》第二条“前款所称的较大数额罚款，是 指对非经营活动中公民的违法行为处以500元以上……的罚款”的规定看，立法者 认为500元以上已经属于重大利益， 一般情况下需要拆除的违法建筑所具有的财产 价值超出500元，本案中的违法建筑价值更是巨大。因此，对“拆除违法建筑”适 用听证程序，符合行政处罚法听证程序充分保护行政相对人重大利益的立法本意。 在原告提出听证要求的情况下，被告未依法组织听证，属程序违法。
编写人：江苏省仪征市人民法院赵明