——同仁县年都乎乡郭么日村民委员诉同仁县人民政府、青海省黄 南藏族自治州人民政府土地行政确认案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
青海省高级人民法院(2017)青行终5号行政判决书 2.案由:土地行政确认纠纷
3.当事人
原告(上诉人):同仁县年都乎乡郭么日村民委员会(以下简称郭么日 村委会)
被告(被上诉人):同仁县人民政府(以下简称同仁县政府)、青海省 黄南藏族自治州人民政府(以下简称黄南州政府)
原审第三人:同仁县水土保持工作站(以下简称同仁县水保站)、同 仁县民政局
【基本案情】
同仁县年都乎乡年都乎村民委员会和郭么日村委员会因对位于两村 交界处、由同仁县水保站自1982年使用的面积为122677.9平方米的两宗 土地的权属与同仁县水保站三方相互之间发生争议,于2013年8月申请同
仁县政府确权,同仁县政府于同年10月作出确权决定。同仁县年都乎乡 年都乎村民委员会提起诉讼,在诉讼中因郭么日村委会亦申请确权,同仁 县政府主动撤销了2013年的确权决定。2014年10月,同仁县政府作出
(2014)第01号确权决定,该决定经复议后,因程序问题被黄南州政府撤
销。同仁县政府遂重新作出同政决(2015)第01号《土地权属争议决定
书》,将争议土地确认为国有土地,使用权确认给现实际使用单位。同仁 县年都乎乡年都乎村民委员会、郭么日村委会不服,分别提出复议申请, 黄南州政府作出黄政复决书字(2015)3号《行政复议决定书》,维持了该 确权决定。随后两村委会分别提起行政诉讼,要求撤销确权决定和复议 决定。
【案件焦点】
1.适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》是否准确;2.同仁 县政府确权决定认定事实是否清楚。
【法院裁判要旨】
一审法院认为,同仁县良种繁殖场改建的青年集体农场位于年都乎 村一带,与争议土地所处位置相吻合。知青农场撤销后,房屋等财产移交 同仁县民政科,1982年,同仁县民政科将原农场人员及财产移交同仁县水 保站,后争议土地一直由同仁县水保站使用至今。以上事实不仅有文件 内容明确的党委、政府的规范性文件证实,而且证据间能相互印证争议 土地一直作为国有土地在使用。同仁县政府作出的《土地权属争议决定 书》,从实际出发,依据历史沿革、面对现实,根据土地利用现状和历史 因素,认定的基本事实清楚,证据确实,适用法律、法规正确,符合法定程 序,应予维持。黄南州政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十 二条、第二十三条的规定,进行书面审查,行政复议程序符合《中华人民 共和国行政复议法》的相关法律规定,亦应予维持。郭么日村委会引用 《中华人民共和国土地管理法》和《确定土地所有权和使用权的若干规
定》说明集体土地受国家保护。同时,以中国人民解放军青海省同仁县 公检法机关军事管制小组刑事判决及照片证明郭么日村民世代生活居住 在该地,但证据不能印证土地归该村所有,也不能证明土地使用权归该村 占有。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决:
驳回郭么日村委会的诉讼请求。
郭么日村委会上诉称:1.大量事实证明争议土地一直归郭么日村集 体所有,一审法院在没有任何证据证实的情况下维持同仁县政府确定争 议土地为国有的确权决定,属认定事实不清,证据不足;2.一审判决对其 提出的同仁县政府土地确权决定适用法律错误,在《中华人民共和国土 地管理法》第八条与《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条 原则不同的情况下,未适用上位法的原因没有分析认定,而是予以回
避;3.黄南州政府在一审时无证据证明复议决定按照《中华人民共和国 行政复议法》第二十三条、第二十八条规定的程序作出,一审法院认定 程序合法错误。请求撤销一审判决,撤销同仁县政府的确权决定和黄南 州政府的行政复议决定,责令同仁县政府重新确权。
同仁县政府答辩称:1.同仁县政府在确权过程中严格依法依规进行, 举行听证,全面告知申请人权利,充分听取意见,并对证据进行质证。从 现有档案材料和利用现状看,同仁县水保站、同仁县民政局一直在使用 涉案争议土地,说明该地一直作为国有土地使用。一审法院根据查明的 事实对同仁县政府提交的证据依法认定,事实清楚,证据确实充分;2.土 地权属争议的处理适用《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议 调查处理办法》《确定土地所有权和使用权的若干规定》,符合法律适 用原则,一审判决适用法律准确。请求驳回上诉,维持原判。
黄南州政府答辩称:1.一审法院根据同仁县相关文件,结合历史沿 革、土地利用现状等综合因素认定土地为国有土地,事实清楚,证据充 分;2.黄政复决书字(2015)3号《行政复议决定书》程序合法,不存在违
法之处。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定的程序为选择 性程序,复议不必然需要集体讨论,复议决定由复议机关出具,不存在违 法和不提交证据的问题。同仁县政府已按照《中华人民共和国行政复议 法》第二十三条的规定履行了提交答辩状、证据、依据的程序。
二审法院认为,《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“农 村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体 所有”的规定,是对土地国家所有权的保护,是土地国家所有权的一种延 伸,是对土地集体所有权的一种限定,不能据此以权属不明为由将农村和 城市郊区的土地直接确认为集体所有。《确定土地所有权和使用权的若 干规定》《土地权属争议调查处理办法》是国家土地主管部门根据土地 管理法的授权制定的,在土地权属不明的情况下,人民政府确认土地所有 权或使用权,依法进行土地登记应当适用的部门规章,其与《中华人民共 和国土地管理法》之间并无冲突。根据《土地权属争议调查处理办法》 第十九条“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证 责任,应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据 材料”的规定,土地权属争议的各方当事人需对自己提出的事实和理由 举证证明。本案中,郭么日村委会提交的证据不能形成完整的证据链。
同仁县水保站和同仁县民政局提交的证据,充分证明从1982年起,除2001 年划拨给同仁县民政局修殡仪馆的土地外,该争议土地一直由同仁县水 保站使用。黄南州作出的复议决定在提交证据上存在的瑕疵不足以导致 复议决定被撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一 款第(一)项的规定,判决:
驳回上诉,维持原判。 【法官后语】
《中华人民共和国土地管理法》及根据该法制定的《确定土地所有 权和使用权的若干规定》《土地权属争议调查处理办法》是在土地权属
不明情况下,人民政府确认土地所有权或使用权,依法进行土地登记应当 适用的法律及部门规章。《中华人民共和国土地管理法》第八条第二
款“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农 民集体所有”的规定是对土地国家所有权的保护和土地集体所有权的限 定。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十八条“土地所有权有 争议,不能依法证明争议土地属于农民集体所有的,属于国家所有”的规 定是在土地所有权不明情况下的确权规则,并未违反《中华人民共和国 土地管理法》第八条第二款的规定。根据《土地权属争议调查处理办
法》第三条“调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规 章为依据。从实际出发,尊重历史,面对现实”及第十九条“土地权属争 议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任,应当及时向负责 调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料”的规定,土地权 属争议需各方当事人对自己提出的事实和理由举证证明,人民政府根据 各方当事人举证和对地籍材料的调查情况,结合新中国成立后的土地改 革情况,以法律、法规和土地管理规章为依据,从实际出发,尊重历史,面 对现实作出确权决定。故法院在审理土地确权案件时,对时间久远、很 难查清土地权属的土地争议,要充分尊重政府处理土地权属的自由裁量 权,在合法性审查的同时考虑合理性,尊重人民政府对合理利用土地、化 解争议、促进稳定等因素的判断。
编写人:青海省高级人民法院 边红丽
