———周友康诉南通市公安局开发区分局公安行政许可案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2013)通中行终字第0172号行政判决书
2.案由：公安行政许可
3. 当事人
原告(被上诉人):周友康
被告(上诉人):南通市公安局开发区分局 第三人：王菊芳
【基本案情)
原江苏省南通农场江海服装厂北厂房改制时拍卖给李建忠，后又经多次转让， 最后出售给陆士兵。该房屋曾经擅自改造，由一层改为两层建筑。2011年8月20 日，第三人王菊芳向陆士兵租赁该房屋准备开办旅馆。2011年11月7日，第三人 王菊芳为开办爱爱旅馆，向被告开发区公安分局申请办理《特种行业许可证》,提 交了由南通农场出具的经营场所证明等材料。经营场所证明内容为，“兹证明座落 于江海镇江海路(原老服装厂房屋),经营面积为500平方米，产权属个人所有。 现将位于上述地址的房屋以租赁方式提供给王菊芳使用，使用期限为15年。但因 特殊情况，该房没有产权证，不属于违章建筑，为非住宅，经查实证明情况属实。” 2011年11月10日，被告开发区公安分局向第三人王菊芳颁发了开公特旅字第1109 号《特种行业许可证》。
三、行政许可 121
原告周友康所经营的江海旅馆与第三人王菊芳的爱爱旅馆相距150米左右。原 告周友康认为，第三人王菊芳向被告开发区公安分局提供了虚假的经营场所证明， 被告开发区公安分局将爱爱旅馆租用的违法建筑作为合法、固定的经营场所予以审 批，在实体和程序上均违法，侵犯了原告周友康的公平竞争权，请求依法撤销被告 开发区公安分局颁发的开公特旅字第1109号《特种行业许可证》。
【案件焦点】
1.原告周友康是否具有原告诉讼主体资格；2.江苏省南通农场出具的经营场 所证明能否作为合法经营场所的证明材料，被告开发区公安分局据此作出的行政许 可，证据是否充分。
【法院裁判要旨】
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为：根据《最高人民法院关于执行〈中 华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十三条规定：“被诉的具体行政行 为涉及其相邻权或者公平竞争权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉 讼。”原告周友康所经营的江海旅馆与第三人王菊芳经营的爱爱旅馆相距甚近，双 方在如此紧邻的地域范围内经营同种行业，必然形成相互竞争关系，故原告周友康 有权以被诉具体行政行为侵犯其公平竞争权为由提起行政诉讼，具备本案的诉讼主 体资格。
《江苏省特种行业治安管理条例》第十一条规定：“从事旅馆业、典当业、公 章刻制业经营，应当依法取得公安机关颁发的《特种行业许可证》。申领《特种行 业许可证》,应当向所在地县级人民政府公安机关提出书面申请，并提交下列材料： (一)合法、固定经营场所、设施证明材料，与居民住宅属于同一建筑、平房院落， 需要共用门户和通道的，还应当提交所有住户同意共用的证明材料；……”合法、 固定经营场所是开办旅馆的必备条件，也是公安机关对这一特种行业审查、许可的重 要内容之一。“合法、固定经营场所、设施证明材料”应当指能证明申请事项的经营 场所系合法、固定建筑物的证明材料，如有权部门颁发的房屋产权证，经规划、建设 等部门审批的材料或者有权部门出具的证明等。南通农场出具该经营场所证明时不具 有土地、房产管理方面的行政职能，证明内容认定事实不清，于法无据。翻建后的涉 案建筑已与南通农场不存在任何隶属或管理关系，其是否具有合法性更非南通农场所
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中国法院2015年度案例 ·行政纠纷
能证明。而事实上，涉案的房产也无任何改建的审批许可手续。据此，足以认定南 通农场的证明不具有真实性、合法性，不能作为有效的合法经营场所的证明材料。
本案还涉及到被告开发区公安分局对“合法、固定经营场所、设施证明材料” 的审查标准问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应 当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形 式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定 条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上 工作人员进行核查。”《江苏省特种行业治安管理条例》第十二条规定，“县级人民 政府公安机关应当对《特种行业许可证》申领材料进行审查，并进行现场核查”。 以上规定意味着公安机关负有对特种行业许可申请材料的真实性、合法性进行审查 核实的法定职责。故本案中，被告开发区公安分局对第三人王菊芳的申请材料应当 尽到审慎的审查职责，对经营场所证明材料的真实性、合法性予以实质而非形式审 查。而且，特种行业的性质及准入限制也决定了公安机关必须对申请事项是否符合 开办条件进行严格的审查。作为旅馆业，在经营活动中经营场所是所有经营活动的 最关键环节，经营场所得到有权部门的合法性认定是开办旅馆的最基本条件。从申 领《特种行业许可证》是取得工商登记的前置程序可见，公安部门对申请开办旅馆 业等特种行业应当履行严格的审批程序，为申请人是否具备特种行业的经营条件严 格把关。而本案中，被告开发区公安分局没有对第三人王菊芳提供的证明材料的真 实性、合法性予以审查，以不具有认定经营场所合法性资格的单位出具的证明作为 合法、固定经营场所的证明材料，应当认定为没有履行法定审查职责。
综上所述，被告开发区公安分局没有依法履行法定审查职责，作出的具体行政 行为主要证据不足，应当予以撤销，原告周友康的诉讼请求依法应予支持。
江苏省南通市港闸区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四 第(三)款的规定①,作出如下判决：
撤销被告南通市公安局开发区分局向第三人王菊芳颁发的开公特旅字第1109 号《特种行业许可证》。
被告南通市公安局开发区分局持原审起诉意见提起上诉。江苏省南通市中级人
① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条。
三、行政许可
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民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定①,提 起诉讼应当符合四个条件：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人 或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案 范围和受诉人民法院管辖。本案中，周友康提起诉讼符合上述规定，且亦不违反 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十 四条的规定。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条第一款②的规定， 周友康依照该法提起诉讼属于适格原告。
根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定，开发区公安分局应当 对王菊芳提交的开办爱爱旅馆的申请材料进行审查，并在需要时，根据法定条件和 程序，指派两名以上工作人员对申请材料的实质内容进行核查。也就是说，对行政 许可申请进行审查，不仅包括形式审查，还包括需要情况下的实质核查。而无论是 审查还是核查，均属于行政许可实施机关的法定义务。王菊芳向开发区公安分局提 供的“经营场所证明”有“产权人”陆士兵的签字，“产权人”陆士兵自己证明自 己的上述房屋属于其所有，且无产权证，但又不属于违章建筑，违反了证据法上 “自己不能证明自己”的证明责任原则，南通农场在此基础上出具“情况属实”的 内容亦不符合证据法的证明责任原则。一审法院认为王菊芳提供的上述申请材料不 能作为其具有合法有效经营场所的证明材料，开发区公安分局没有对王菊芳提供的 证明材料的真实性、合法性予以实质审查，以不具有认定经营场所合法性资格的单 位出具的证明作为合法、固定经营场所的证明材料，应当认定为没有履行法定审查 职责的理由并无不当。
综上，一审法院认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。对开发区公安分局 的上诉请求不予支持。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条 第(一)项之规定③,作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。
① 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条。
② 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款。
③ 对应2014年11月新修正《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第(一)项。
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【法官后语】
本案的实体问题已经尘埃落定，但其中涉及的程序上的原告主体资格问题仍意 犹未尽。传统的行政诉讼原告仅限于具体行政行为的直接作用对象。公平竞争权进 入行政诉讼领域，使行政诉讼原告主体资格打破传统从而得到了进一步拓展。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 (以下简称《解释》)第十三条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为 涉及其相邻权或者公平竞争权的，可以依法提起行政诉讼。将涉及公平竞争权的具 体行政行为纳入行政诉讼的调整范围，《解释》可以说是开了先河，这对于切实保 护公民、法人或者其他组织的公平竟争权，维护公平竞争的市场秩序，促进统一、 开放、有序市场的形成具有重要意义。但实践中如何界定竞争关系并据此确定原告 资格仍需仔细斟酌。
竞争关系的存在乃是公平竞争权存在的基础，也是不正当竞争行为发生的前 提。从经营者之间的相互关系角度分析，竞争关系存在广义和狭义之分。广义的竞 争关系所强调的是商业道德是否得到普遍遵守，所约束的竞争对手并不限于同一相 关市场或同一特定时空中的经营者，如不同地域的旅馆业之间存在的即是广义上的 竞争关系。而狭义的竞争关系是指经营行为之间具有替代关系的经营者之间的相互 争夺交易机会的关系，二者必然处在特定的时空之中。本案中，原告所经营的江海 旅馆与第三人所经营的爱爱旅馆位于同一街道，相距150米左右，同一时空叠加相 同行业，二者之间显然存在着最为直接的竞争关系。
基于以上两种情形的客观存在，行政诉讼法意义上的原告公平竞争权应当存在 于狭义的竞争关系之中。
首先，广义不正当竞争关系中的不正当竞争行为最终损害的是市场竞争的规范 机制。经营行为之间不具有替代关系或虽具有替代关系但不处于特定时空之中的经 营者之间即使存在竞争，也只是一种普遍意义上的竞争关系，其本质上是一种对市 场总量的占有，争夺的只是作为抽象意义上的消费者所拥有的有限的消费能力。从 这个意义上讲，广义竞争关系中的不正当竞争行为并不可能对某一特定主体的公平 竞争权直接造成能够通过法律手段获知和计算的损害，因而缺乏通过司法途径加以 规制的可行性和合理性。
其次，允许享有广义公平竞争权的经营者提起行政诉讼，无疑等于洞开了公益
三、行政许可
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诉讼的大门，与现行诉讼制度必将产生冲突。《解释》第十二条规定，与具体行政 行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起 行政诉讼。这里的“利害关系”并非不受限制，它要求提起诉讼的主体必须能够证 明其与被诉具体行政行为具有他人所不具有的利害关系。而在广义的竞争关系下， 可以说市场上的每一个经营者都与不正当竞争行为存在着相应的市场语境上的关 系，提起诉讼者要证明其与被诉具体行政行为具有他人所不具有的“利害关系”显 然是可望而不可及的。
再次，因公平竞争权引发的行政诉讼往往伴随着损害赔偿请求，由于广义上的 不正当竞争行为并不可能直接侵害不具有替代关系的经营者的合法权益，因而也无 法计算其所受到的损失，事实上此时的损失仅是抽象的经济学意义上的概念，而不 是通过诉讼活动能够计算的法律上的概念。这种“损失”由于难以通过有效的证据 加以证明，因而在诉讼中将无法获得司法判决的支持。在诉讼结果已经明确且千篇 一律的情形下，允许广义竞争者进入诉讼徒劳而无益，对于有限的司法资源而言也 是一种浪费。
编写人：江苏省南通市港闸区人民法院刘海燕
