—周艳群诉湘潭市岳塘区水利局作出的潭岳水 罚字[2011]1号行政处罚决定案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
湖南省湘潭市岳塘区人民法院(2012)岳行初字第2号行政判决书
2.案由：水利行政处罚 3.当事人
原告：周艳群
被告：湘潭市岳塘区水利局
【基本案情】
原告周艳群经营的湘潭市岳塘区焕发砂石场成立于2007年7月31日，经营范 围为零售砂石，有效期至2009年5月27日止，2008年5月27日原告经营的焕发 砂石场取得了《湖南省河道管理范围生产作业许可证》,行政许可项目编号： (2008)4号。在岳塘区双马镇云和村堤段建设(经营)砂场(码头),从事砂石 (货物装卸)经营。2008年7月湘潭市人民政府提出为规范湘江河道城区段河道采 砂秩序，实现河道砂石采挖经营的规范化管理，湘潭市水务局根据湘潭市人民政府 的安排和部署于2008年9月停止办理湘江湘潭段河道管理范围内砂石场的审批换
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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
证工作。2010年7月，根据相关法律法规和省委省政府的要求，湘潭市人民政府成 立了湘潭市湘江河道采砂综合整治领导小组，开展河道采砂综合整治工作。原告在 与其他股东协议未果的情况下，自动退出了新砂石场的组合。按照《湘潭市湘江河 道城区段砂石市场运作方案》的要求，原告的《湖南省河道管理范围生产作业许可 证》于2011年5月7日被湘潭市水务局在湘潭日报上公告废止，但原告在没有获 得批准的情况下，仍然继续经营砂石场。被告依照《中华人民共和国水法》第三十 七条、《中华人民共和国河道管理条例》第四十四条第四款、第五款以及《行政处 罚法》第二十三条的规定，于2011年8月21 日向原告下达了《责令停止水事违法 行为通知书》,于2011年8月26日下达了潭岳水罚告字[2011]1号《行政处罚 事先告知书》,于9月9日上午根据原告的听证申请举行了听证会，于2011年9月 23日下达了《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》(潭岳水罚字[2011]第 1号)。原告对《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》不服，于2011年11 月23日向湘潭市水务局申请行政复议，湘潭市水务局于2011年12月28日作出了 维持的决定。原告不服，于2012年2月20日向本院提起行政诉讼。
【案件焦点】
2011年8月21日被告湘潭市岳塘区水利局向原告周艳群下达的《责令停止水 事违法行为通知书》是否是一种行政处罚措施。
【法院裁判要旨】
湖南省湘潭市岳塘区人民法院审理认为：《中华人民共和国水法》第三十七条 第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影 响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河 道管理条例》第四十四条规定：“有下列行为之一的，县级以上人民政府河道主管 机关责令其纠正违法行为：(四)未经批准或者不按照河道主管机关的规定在河道 管理范围内采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥、爆破、钻探、挖筑鱼塘的； (五)未经批准在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施，以及开采地下 资源或者进行考古发掘的。”原告在湘江湘潭段岳塘区双马镇云河村地段河道管理 范围内建设的焕发砂石场，其所持有的《湖南省河道管理范围生产作业许可证》已 过有效期，并经被告于2011年5月10日被公告废止。原告目前属于无证经营和违
五、行政处罚 159
法经营。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处 罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《责令停止水事违法行为通知 书》是因为原告未经新的许可仍在进行砂石生产经营活动，被告为责令其停止违法 行为而作出，这种处理方式并无不妥。被告2011年8月26日作出的潭岳水罚告字 (2011)1号《行政处罚事先告知书》,属于行政机关在作出行政处罚决定前对当事 人的事先告知行为，事先告知其将要作出处罚决定的内容和其享有的权利，并不会 对当事人的实体权利义务产生影响。湘潭市的湘江河道采砂综合整治工作已经基本 完成，绝大部分砂石场已经整改组合完毕并进入正常经营。岳塘区焕发砂石场属于 该次整顿的范围。焕发砂石场在《湖南省河道管理范围内生产作业许可证》已经过 期并被公告作废后，没有参与重新组合并继续进行违法经营，属于应当拆除的情 形。被告作出的《责令限期拆除违法建筑物、构筑物决定书》符合《中华人民共 和国河道管理条例》第四十四条第四款、第五款以及《中华人民共和国行政处罚 法》第二十三条的规定，本院应予支持。原告的诉讼请求所依据的理由不成立，本 院不予支持。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干 问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下：
驳回原告周艳群的诉讼请求。
【法官后语】
根据《行政处罚法》的规定及其精神，我国的行政处罚大致分四类：1.警告 等的申诫罚；2.罚款、没收违法所得和非法财物等的财产罚；3.责令停产停业、 暂扣吊销许可证和营业执照等的资格罚(也称能力罚或行为罚);4.行政拘留等涉 及人身权利的人身自由罚。由此可见，行政处罚就是由于生产经营单位和有关人员 的行为违反安全生产法律、法规的规定，通过法定的处罚程序使其承受不利的法律 后果；这种不利的法律后果就是对违法当事人的权利和利益作出限制和剥夺，或者 科以惩罚性的义务。在这里，其权利和利益应当是每个守法者都能享有的，而义务 应当是每个守法者所不需要履行或者付出的；否则，就不具有惩罚的性质，不是行 政处罚，而是每个守法者所应为或者不为的。作为行政处罚，限制和剥夺某种权利 和利益，或者科以某种义务，就是使违法当事人承担了比守法者更多的不利后果。
“责令停止违法行为”和“责令停产停业”字面相似、易混淆，但有着严格区
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别。从形式与内容来看，“责令停止违法行为”,是对当前违法行为、状态的即时调 整，从属于“责令改正或限期改正”的范畴(改正本身包括停止错误、转向正 确)。“责令停止违法行为”是促使违法当事人恢复到在守法的情况所应达到的状 态，停止法律禁止不能为的行为，或者依照法律法规应当履行的保障安全生产的义 务，从其本质上来说，主要是纠正违法行为，有错必纠，都是教育性的，而不具有 惩罚性。《行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令 当事人改正或者限期改正违法行为”。这一表述对于“行政处罚”和“责令改正或 限期改正”作了明确区分。因此，不宜将其作为行政处罚。
此外，依据法理进行判断，“责令停止违法行为”和行政处罚的首要区别是 “惩罚性”。惩罚，亦即法律制裁，是国家通过强制地对责任主体的人身、财产和精 神实施制裁的责任方式。“责令停止违法行为”作为行政检查过程中的一个具体命 令，本身不具备惩罚性。其次，行政处罚适用“一事不再罚”原则，行政主体在同 一个违法案件当中不能以相同理由作出两次以上的行政处罚。但是“责令停止违法 行为”却可以多次作出；遇到相对人不服从的，有时还可以对之实施后续处罚。
综上所述，“责令停止违法行为”作为行政检查过程中的一个执行命令，是一 个“尚未成就”的具体行政行为，不具有可诉性，不能引发行政复议或行政诉讼。 这和行政处罚有本质的不同。
编写人：湖南省湘潭市岳塘区人民法院 陈璐
