——北京锦程同创国际贸易有限责任公司诉中华人民共和国环境保护部环保决定复函
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市高级人民法院（2016）京行终1147号行政判决书
2.案由：环保决定复函
3.当事人
原告（上诉人）：北京锦程同创国际贸易有限责任公司
被告（被上诉人）：中华人民共和国环境保护部
第三人：未名生物环保集团有限公司
【基本案情】
原告计划从加拿大进口已经使用过的铁道枕木（以下简称涉案枕木）。加拿大环境部
门针对已经使用过的铁道枕木是否许可出口至中国的事宜，征询中华人民共和国环境保护
部污染防治司固体废物管理处（以下简称环保部固体处）意见。2014年9月18日，被告向
加拿大环境部门答复：根据第36号公告，向中国出口的已使用过的铁道枕木不属于可进口
的固体废物范畴。因此，不允许向中国出口。原告得知上述回复内容后，认为上述答复违
反我国法律及相关规定，且与目前我国海关对涉案枕木按一般货物贸易方式进行进口的事
实不符，与第三人一起给环保部污染防治司负责人写信，要求依据中国相关法律、行政法
规，考虑到促进我国经济发展的大局及实际使用情况，给予实事求是的回复。2014年10月
22日，环保部污染防治司针对上述信函以司函的形式向原告及第三人作出环防函〔2014〕
46号《关于拟从加拿大进口已使用过的铁道枕木有关意见的复函》（以下简称被诉复
函），主要内容如下：一、根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称
《固体废物污染防治法》）第八十八条规定，你公司拟进口涉案枕木属于固体废物。
（二）加拿大环境部门履行《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》（以下简称
《巴塞尔公约》）废物越境转移“事先知情同意”程序，向环保部递交事先书面通知，表明
加拿大环境部门将涉案枕木按照固体废物进行管理。二、根据《固体废物污染防治法》第
二十五条规定，环保部、商务部、国家发展和改革委员会、海关总署、国家质量监督检验
检疫总局（以下简称五部委）联合发布的《关于调整进口废物管理目录的公告》（公告
2009年第36号，以下简称第36号公告）规定，你公司拟进口的涉案枕木属于禁止进口的固
体废物，禁止进口至我国。
原告及第三人不服被诉复函，向被告申请行政复议。2015年1月30日，被告作出行政复
议决定，以不属于行政复议范围为由驳回原告及第三人的行政复议申请。原告于2015年2
月14日收到行政复议决定，于2015年3月2日向本院提起行政诉讼。
【案件焦点】
本案争议焦点包括：一是被诉行政行为是否可诉；二是被诉行政行为是否合法。
【法院裁判要旨】
北京市第一中级人民法院经审理认为：首先，被诉复函确未对原告创设新的权利义
务，但正是由于被告在2014年9月18日的回函中作出不允许该类枕木向我国出口的回复意
见，原告据此致信被告有关部门负责人，由此产生本案被诉复函。可见，被诉复函虽针对
原告来信作出，但其直接缘由及答复理由均源于被告致加拿大环境部门的回函。故本案应
将被诉复函与回函作为一个整体行政行为。就被告的行为对原告产生的法律效果而言，该
行为对原告的权利义务产生了实际影响，被诉复函具有可诉性。其次，根据《固体废物污
染防治法》第八十八条第（一）项规定，固体废物具有废物和资源的双重属性，只是相对
于原有利用价值而言发生了改变，或者虽未丧失原有利用价值但被所有者、使用者抛弃或
者放弃。本案中，原告进口涉案枕木的用途使涉案枕木因改变原有用途而丧失原有利用价
值，故被告认定涉案枕木属固体废物并无不当。同时，我国将固体废物按照资源化程度和
环境风险高低分为禁止进口类、限制进口类和自动许可进口类。本案中，因限制进口类及
自动许可进口类可用作原料的固体废物目录中未明确列入与枕木有关的废物名称，故涉案
枕木属第36号公告中《禁止进口固体废物目录》第84项规定的“其他未列名固体废物”，依
法应禁止进口。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解
释》 [1] 第五十六条第（四）项之规定，判决如下：驳回原告锦程同创公司的诉讼请求。
原告不服提出上诉，北京市中级人民法院审理认为，一审法院判决驳回锦程同创公司
诉讼请求正确，法院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）
项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
一、关于被诉行政行为的确定及其可诉性问题。
（一）结合立法目的确定本案的被诉行为
行政诉讼是为公民合法权益提供司法救济的制度，这是行政诉讼的本质特征。对当事
人来说，诉讼关注点始终在行政争议的实质解决和自身利益的维护。虽然本案原告的诉讼
请求只针对环保部作出的复函，但原告无法从加拿大进口涉案枕木，源于环保部致加拿大
环境部门的回函，而正是由于回函的禁止答复产生了本案的被诉复函，因此，回函与复函
之间的密切关系应当将其作为一个整体的行政行为来看待，这样结合的行政行为对原告权
利义务产生了实质影响。故本案确立了“行政诉讼应围绕原告的诉讼请求进行审理，但审
查范围不限于诉请事项内容”的原则，避免本轮行政诉讼因流于程序空转而不符合行政诉
讼的立法目的。
（二）本案确定的被诉行政行为具有可诉性
首先，从可诉行政行为的完整要素来看，除个别情况以外，行政行为是否使相对人的
合法权益受到实质影响，是判断行政行为是否可诉的标准之一。其次，从诉的利益、诉讼
目的正当性角度，审判的必要性和实际效果亦是判断行政行为是否可诉的标准。本案中，
环保部的回函系其在行政管理活动中行使行政职权的行为，该行为直接导致环保部给原告
复函的结果。两者相结合的法律后果对原告的权利义务产生了实质影响，且因原告提起诉
讼与本案确定的行政行为存在利害关系，其诉讼目的正当，对其诉讼的审理存在必要性。
因此，本案确定的行政行为具备可诉性。
二、关于被诉行政行为的合法性问题
（一）涉案枕木是“废枕木”还是“旧枕木”
本案系首例诉环保部对进口固体废物管理的新类型案件。“废枕木”与“旧枕木”虽然一
字之差，但在管理主体、管理方式上却完全不同。“废枕木”从法律角度而言，就是“固体
废物”。对于固体废物，我国由环保部实施统一管理，考虑到固体废物具有废物和资源的
双重属性，只是相对原有利用价值发生了改变，并非不再具有任何利用价值，因此我国对
固体废物采取减量化、资源化、无害化管理原则，进口固体废物并不等同于进口洋垃圾。
本案中，原告进口涉案枕木的目的是用于除铁路以外的道路铺设，因改变原有用途而丧失
原有利用价值，故依据《固体废物污染防治法》的规定，涉案枕木应属固体废物。
（二）涉案枕木是否属于禁止进口固体废物
禁止进口没有回收再利用价值，或者虽有回收再利用价值，但在回收利用过程中会对
生态环境、人身安全健康造成污染破坏的固体废物，对维护生态安全，保障群众身体健康
具有十分重要的意义，也是防止个别企业基于利益驱动使我国成为世界上最大的垃圾倾倒
场。《固体废物污染防治法》对固体废物采取分类管理，对不能用作原料或者不能以无害
化方式利用的固体废物严格禁止进口。由于涉案枕木未明确列入《禁止进口固体废物目
录》，环保部基于审慎监管原则，据此认定涉案枕木属“其他未列名固体废物”并禁止进口
至我国并无不当，亦符合我国对固体废物进口兼顾环境保护和资源利用的立法本意。
编写人：北京市第一中级人民法院 郑伟华 梁菲