——王某、杨丁诉北京市某区人民政府房屋 征收办公室房屋征收补偿行政协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院(2021)京03行终376号行政判决书 2.案由：房屋征收补偿行政协议纠纷
3.当事人
原告(上诉人):王某、杨丁
被告(被上诉人):北京市某区人民政府房屋征收办公室(以下简称某区 征收办)
第三人(被上诉人):杨丙
【基本案情】
杨甲系杨乙之弟，杨丙系杨乙之子。杨甲与王某系夫妻关系，杨丁系二人 之女。2000年10月31日，杨乙与原北京市某区房屋土地管理局某街道管理所
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签订《北京市公有住宅租赁合同》,约定杨乙承租本案被征收房屋。后杨乙于 2015年8月13日去世。2016年11月17日，杨甲与某区征收办签订《旧城区 改建项目房屋征收补偿协议》(以下简称《征补协议》),主要约定内容为：被 征收房屋在册户籍人口1册3人，分别为杨甲、杨乙、杨丙；被征收人自愿选 择房屋产权调换方式进行补偿。杨甲在上述协议的乙方委托代理人处签字、摁 手印，日期处填写为2016年11月17日；甲方盖章和日期处均为空白。2017年 3月12日，杨甲作为被征收人与某区征收办作为征收人签订了涉诉《补充协议 一》。后杨甲于2017年3月25日去世。2017年6月10日，王某、杨丁将被征 收房屋交付拆除公司。
2018年12月8日，针对同一被征收房屋，某区征收办作为征收人(协议 甲方)再次与杨丙作为被征收人(协议乙方)签订《旧城区改建项目房屋征收 补偿协议》,主要内容为：被征收房屋在册户籍人口1册1人，即杨丙；被征收 人自愿选择房屋产权调换方式进行补偿。杨丙在上述协议的乙方处签字、摁手 印，日期处填写为2018年12月8日；甲方盖章和日期处均为空白。2018年12 月12日，杨丙作为被征收人(协议乙方)与某区征收办作为征收人(协议甲 方)再次签订《补充协议》(非本案涉诉《补充协议一》)。杨丙在上述协议 的乙方处签字、摁手印，日期处填写为2018年12月12日；甲方盖章和日期处 均为空白。
王某、杨丁诉至法院，要求某区征收办履行2017年3月12日杨甲与某区 征收办签订的涉诉《补充协议一》。
【案件焦点】
承租公房的在册户籍人员之一单独作为被征收人签订的国有土地上房屋征 收补偿协议效力如何予以认定。
【法院裁判要旨】
北京市朝阳区人民法院经审理认为：涉诉《补充协议一》在性质上属于国 有土地上房屋征收补偿协议，被征收房屋属于承租公房，根据《北京市住房和
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中国法院2023年度案例 ·行政纠纷
城乡建设委员会关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》(京建法 〔2012〕19号〕①的规定，公房的征收补偿主要有两种方式：一是公房承租人 愿意按照房改政策购买所承租公房的，应当在房屋征收决定公告发布之日起20 日内购买，房屋所有权人应当配合做好售房工作，购房后公房承租人作为被征 收人与区、县房屋征收部门签订补偿协议；二是公房承租人在房屋征收决定公 告发布之日起20日内未能按照房改政策购买所承租公房且与房屋所有权人未协 商一致的，区、县房屋征收部门对房屋所有权人按照重置成新价款进行补偿， 对公房承租人按照征收补偿方案确定的房屋价值补偿总额扣除房屋重置成新价 款后的部分进行补偿，由区、县房屋征收部门分别与房屋所有权人和公房承租 人签订补偿协议。公房承租人也可以按照征收补偿方案选择房屋安置，取得的 补偿款与房屋安置的购房款之间的差额由公房承租人承担。本案被征收房屋的 原承租人杨乙已去世，此后未依法定程序变更公房承租人，在《征补协议》及 《补充协议一》订立时，被征收房屋的同一户籍人员除杨甲外还有杨丙。因此， 只有确认具备继续承租被征收房屋资格的人员，才能作为被征收人就被征收房 屋签订相应的房屋征收补偿协议。在杨甲作为被征收人的主体资格尚未确定的 情况下，杨丙作为被征收房屋的同一户籍人员，《征补协议》及《补充协议一》 签字前未征询杨丙意见，杨丙事后对此也不予追认，存在无效处分的情形，杨 甲单方在《征补协议》及《补充协议一》中签字明显违法。因此，上述协议的 签订严重违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及本市相关规范性文件的 规定，侵害了杨丙的相应利益，《补充协议一》应属无效的行政协议。经一审 法院释明，王某、杨丁坚持其诉讼请求，故对于王某、杨丁基于继续履行《补 充协议一》所提出的诉讼请求，依法应予驳回。
北京市朝阳区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条之规定：
驳回王某、杨丁的诉讼请求。
① 载北京市人民政府门户网站，https://www.beijing.gov.cn/zhengce/gfxwj/201905/t2019052 2_57279.html,最后访问时间：2023年4月14日。
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二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
审视既有司法实践，在审查行政协议履行之诉时，出现了“未先判断协议 效力”“错误判断协议效力”等问题，然而行政协议是否合法有效是协议应否 履行的前提条件，此类履行之诉案件中必须先行对行政协议效力予以判定。
本案中，关于承租公房的在册户籍人员之一单独作为被征收人签订的国有 土地上房屋征收补偿协议效力存在两种观点：(1)该协议基于双方真实意思表 示，且协议相对人已经履行了协议约定的腾房义务，应属合法有效，关于补偿 利益分配问题另行解决；(2)该协议相对人尚未被确定为公房承租人，且其他 户籍在册人口对协议签订不予追认，应属无效。
笔者倾向第二种观点，行政协议的双重性质决定了行政协议确认无效规则 比单纯的民事合同或是传统的行政行为更具有复杂性。根据《中华人民共和国 行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的 规定》第十二条的规定，针对行政协议效力的审查，应优先考虑适用行政法律 规范判断是否属于“重大且明显违法情形”,同时参照适用相关民事法律规范 的基本原则。
首先，对行政主体的权限资格合法性予以确定。行政主体作为协议签订一 方主体，是否具备协议订立权限是在审查协议效力时最先审查的方面，若存在 无权签订或者越权签订就涉及无效情形。但也需注意，行政协议的签订主体没 有相应的行政主体权限不绝对导致协议无效，如经审查认为具有追认可能性并 且有权机关予以追认等效力补正情形，可以认定为有效。
其次，对是否具有依据进行判定。行政协议的依据分为事实依据和法律依 据，前者是行政协议赖以存在的基础，后者则是行政协议的合法性依据，二者 缺一不可。同时，没有依据一般并不足以导致协议无效，必须达到重大明显违 法标准才能确认无效。从行政法规范来看，若行政主体方存在认定协议主体错 误等行为，或者是行政协议约定内容违反了明确的禁止性规定，可能会直接产 生协议无效的后果。
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最后，对是否属于“其他重大且明显违法情形”予以认定。关于此兜底情 形，可参照适用民事法律规范确认行政协议效力。《中华人民共和国民法典》 第一百五十三条①和第一百五十四条②中对民事法律行为无效作出了规定，其 中，“恶意串通”情形达到“损害第三人利益”的程度，就符合协议无效的条 件，也属于重大且明显违法情形。
基于上述的行政协议效力认定规则，就本案而言，被告作为辖区内房屋征 收部门虽有签订房屋征收补偿协议的法定职权，但被征收房屋性质为公房，原 公房承租人去世后继续承租人资质仍有争议，在被征收人主体资格尚未被确定 的情况下，被告径行与在册户籍人员之一签订协议，其所认定的协议主体存在 不当。同时，被告在房屋征收补偿协议的订立过程中，亦没有征询被征收房屋 的其他在册户籍人员意见，相关第三人对此也不予追认，已然损害了第三人合 法权益。本案要求履行的房屋征收补偿协议及其补充协议符合重大且明显违法 的情形，应被认定为无效。
编写人：北京市朝阳区人民法院郑瑞涛杨星星
