——刘尊焱诉国家邮政局行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市高级人民法院（2016）京行终4433号行政判决书
2.案由：行政复议
3.当事人
原告（被上诉人）：刘尊焱
被告（上诉人）：国家邮政局
【基本案情】
2015年8月，刘尊焱因与快递公司之间的快件丢失赔偿纠纷协商未果，向国家邮政局邮
寄申诉信。后刘尊焱认为国家邮政局未对其申诉信进行处理，于同年11月4日向国家邮政
局申请行政复议，请求：确认国家邮政局在收到申诉信30日内未作出处理答复之行为违
法；责令国家邮政局立即对刘尊焱的申诉信作出处理答复。国家邮政局于同月6日收到该
复议申请，经审查，于同月11日作出国邮行复决〔2015〕103号不予受理行政复议申请决
定书（以下简称被诉复议决定），认为：邮政管理部门对用户申诉的处理属于行政机关对
寄递企业服务质量异议做出的调解行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规
定的行政复议受案范围。根据该法第十七条的规定，决定不予受理。被诉复议决定于之后
送达刘尊焱。刘尊焱不服，诉至本院。
【案件焦点】
行政机关规定以调解方式履行法律规定的关于申诉的处理职责的，行政机关履行职责
的性质是否仍为行政职责？
【法院裁判要旨】
北京市第一中级人民法院经审理认为：虽然《邮政业消费者申诉处理办法》第二条、
第四条规定，消费者按照《中华人民共和国邮政法》第六十五条的规定对邮政企业和快递
企业服务质量提出申诉，以及邮政业消费者申诉中心对申诉进行处理，适用本办法。邮政
业消费者申诉中心对消费者的申诉实行调解制度。但该办法规定的对申诉的处理方式并未
改变邮政管理部门应当履行的对用户申诉进行处理并答复的行政职责的性质。本案中，刘
尊焱即认为国家邮政局未履行对其申诉进行处理的法定职责，向国家邮政局申请行政复
议，刘尊焱申请复议的事项属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的
行政复议范围。因此，国家邮政局作出被诉复议决定，认为刘尊焱的行政复议申请不属于
行政复议受案范围错误，本院应予撤销。原告要求撤销被诉复议决定，责令被告重新作出
复议决定的诉讼请求于法有据，本院应予支持。
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之
规定，作出如下判决：
一、撤销被告国家邮政局于二○一五年十一月十一日作出的国邮行复决〔2015〕103号
不予受理行政复议申请决定书；
二、责令被告国家邮政局于本判决生效后的法定期限内对原告刘尊焱的行政复议申请
重新作出处理。
国家邮政局持原审意见提起上诉。北京市高级人民法院经审理认为：在邮政业领域，
消费者和经营者发生服务质量方面的争议，消费者有向国家邮政部门通过提出申诉而申请
保护财产权利等权利，国家邮政部门有按照上述法律、规范性文件的相关规定依法履行行
政职责的义务。因此，本案情形符合上述行政复议法第六条第九项的规定，应当属于行政
复议的受案范围。被诉决定书认定不属于受案范围系适用法律错误。国家邮政局认为本案
刘尊焱要求复议的对象是调解行为，故不属于行政复议的受案范围。对此本院认为，就行
政机关的角度而言，因对民事纠纷作出的调解并非行政机关作出的行政行为，而系争议当
事人达成的一致意思表示，在当事人对调解存在异议的情况下，行政机关对调解原则上并
没有强制执行力，行政机关的调解行为也不对当事人的权利义务产生实际影响，故不应纳
入行政复议范围，而应由争议当事人通过诉讼或仲裁等方式依法解决。本案根据国家邮政
局及刘尊焱提交的证据材料，国家邮政局并没有实际组织争议双方当事人进行调解，亦未
达成调解结果。虽在《邮政业消费者申诉处理办法》第四条中，规定了对消费者的申诉实
行调解制度，但调解只是消费者申诉中心接到申诉后履行行政职责的程序和工作内容之
一，消费者申诉中心还应当依照其他有关规定履行处理、答复等法定职责，国家邮政局是
否履行了上述法定职责，属于受理行政复议申请后实体审查的内容。鉴此，国家邮政局以
刘尊焱所提申请系要求对调解行为进行复议从而决定不予受理，主要证据不足，适用法律
错误，其相关意见本院不予采纳。一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本
院应予维持。
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）
项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
本案的焦点问题为刘尊焱申请行政复议的行为即国家邮政局对于刘尊焱的申诉的处理
行为是否属于行政复议范围。
一种观点认为，《邮政业消费者申诉处理办法》第二条、第四条明确规定，对于消费
者按照《中华人民共和国邮政法》第六十五条的规定对邮政企业和快递企业服务质量提出
的申诉的处理，实行调解制度。国家邮政局在处理该申诉过程中的作为或不作为，都不改
变调解行为的性质，都对刘尊焱不具有强制力，对其实体财产权利不产生实质影响。因
此，国家邮政局对于刘尊焱的申诉的处理行为不属于行政复议范围。
一种观点认为，《邮政业消费者申诉处理办法》规定的对申诉的处理方式并未改变国
家邮政局应当履行的对前述申诉进行处理并答复的行政职责的性质。因此，刘尊焱认为国
家邮政局未履行对其申诉进行处理的法定职责，向国家邮政局申请行政复议，属于《中华
人民共和国行政复议法》第六条第（九）项规定的公民、法人或者其他组织认为行政机关
未依申请履行保护财产权利的法定职责而申请行政复议的情形。
合议庭倾向于第二种观点。《中华人民共和国邮政法》及《邮政业消费者申诉处理办
法》中均规定，邮政管理部门对于消费者就邮政领域的服务质量争议提出的申诉，具有进
行处理并答复的职责。虽然《邮政业消费者申诉处理办法》规定邮政管理部门对消费者的
申诉实行调解制度，但前述调解制度仅是邮政管理部门在处理消费者申诉的具体过程中所
采取的处理形式，阶段性的调解处理过程并不等于邮政管理部门应当对于前述申诉履行的
全部职责，并不能改变邮政管理部门应当履行的对前述申诉进行处理并答复的行政职责的
性质。而邮政管理部门是否实际履行了处理及答复的法定职责，正是属于行政复议应当实
体审查的内容。因此，刘尊焱申请行政复议的行为即国家邮政局对于刘尊焱的申诉的处理
行为属于行政复议范围，被诉复议决定认定前述行为不属于行政复议范围错误，依法应予
撤销并责令其重作复议决定。
编写人：北京市第一中级人民法院 张美红
