——余斌诉中国证券监督管理委员会政府信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市高级人民法院（2016）京行终1575号行政判决书
2.案由：政府信息公开
3.当事人
原告（被上诉人）：余斌
被告（上诉人）：中国证券监督管理委员会
【基本案情】
2015年8月7日，中国证券监督管理委员会（以下简称证监会）收到余斌提出的政府信
息公开申请。余斌申请公开证监会给广东威华股份有限公司（以下简称威华股份）发布的
《行政许可项目审查一次反馈意见通知书》\[140563号\]（以下简称《反馈意见通
知》）。证监会收到上述申请后，于同年8月27日作出证监信息公开延〔2015〕63号《监
管信息公开延期答复通知书》，告知余斌“您申请的事项需要进一步审查，按照《中华人
民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十四条的有关规
定，我会将延期答复，延长时间为十五个工作日”。证监会将该《监管信息公开延期答复
通知书》通过邮寄送达余斌，余斌于2015年8月29日收到。之后，证监会经审查作出证监
信息公开〔2015〕107号监管信息告知书（以下简称被诉告知书），告知余斌所申请公开
的信息为审查中的过程性信息，根据《政府信息公开条例》及《国务院办公厅关于做好政
府信息依申请公开工作的意见》等相关规定，不属于应公开的政府信息。余斌不服，诉至
北京市第一中级人民法院，请求法院判决撤销被诉告知书，判令证监会公开其所申请公开
的政府信息。
本案庭审中，证监会认可，余斌申请公开的信息所涉及的行政许可程序已经结束。同
时证监会陈述，2014年12月29日起，其受理的并购重组申请，在公开审核流程公示表的同
时，在证监会网站上市部专区“并购重组反馈意见”子栏目中公开向申请人出具的反馈意
见。
【案件焦点】
余斌申请公开的政府信息是否属于过程性信息？应否公开？
【法院裁判要旨】
北京市第一中级人民法院经审理认为，《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所
称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的
信息。本案中，余斌向证监会申请公开证监会给威华股份发布的《反馈意见通知》的信
息。《中国证券监督管理委员会行政许可实施程序规定》（以下简称《程序规定》）第十
七条第一款规定，审查部门在审查申请材料过程中，认为需要申请人作出书面说明、解释
的，原则上应当将问题一次汇总成书面反馈意见，申请人应当在审查部门规定的期限内提
交书面回复意见。《上市公司重大资产重组管理办法》第二十七条第二款规定，证监会在
审核期间提出反馈意见要求上市公司作出书面解释、说明的，上市公司应当自收到反馈意
见之日起30日内提供书面回复意见。因此，余斌申请公开的信息是证监会在履行对威华股
份提出的行政许可申请进行审查的职责过程中制作的信息，系向行政许可申请人出具的正
式审查反馈意见，属于政府信息。且余斌向证监会提出信息公开申请时，涉案信息所涉及
的行政许可程序已经结束。故涉案信息并非处于证监会讨论、研究或者审查过程中的信
息，证监会以涉案信息属于过程性信息为由，未予公开缺乏事实及法律依据，应予纠正。
因证监会仅对涉案信息的性质进行了判断，并未对相关信息的内容能否予以全部公开或者
部分公开进行审查，故本案仅审查证监会认定涉案信息属于“审查中的过程性信息”这一理
由是否具有事实及法律依据，至于涉案信息能否予以全部公开尚需证监会进行调查、裁
量。
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、
（二）项、最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一
款、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 [6] 第五
十六条第（四）项之规定，作出判决：撤销证监会作出的被诉告知书，责令证监会于法定
期限内重新作出处理，驳回余斌的其他诉讼请求。
证监会不服提起上诉。北京市高级人民法院经审理认为，《反馈意见通知》系证监会
在实施行政许可过程中制作的信息。本案中，余斌申请公开《反馈意见通知》时，该信息
所涉及的行政许可程序已经结束。依据上述法律、司法解释并参照上述其他规范性文件的
规定，余斌在行政许可程序终结后，向证监会申请公开《反馈意见通知》，属于《政府信
息公开条例》所调整的对象。证监会主张涉案反馈意见通知书属于过程性信息而不予公
开，并无法律依据。证监会主张其自2014年12月29日起开始实施反馈意见和回复意见公开
制度、涉案反馈意见通知书不应属于公开对象等。但按照《政府信息公开条例》的相关规
定，行政主体既可以主动公开政府信息，亦可依申请公开政府信息。不属于行政主体主动
公开的信息，并不能成为行政主体对申请人提出的政府信息公开申请予以拒绝的必然理
由。本案中，证监会对余斌所申请的信息定性错误。故对于被诉告知书应予撤销，证监会
应在正确定性余斌所申请公开信息性质的基础上，依照《政府信息公开条例》的相关规定
重新履行政府信息公开职责。
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）
项的规定，作出如下判决：驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
本案处理重点主要在于对过程性信息的判断。过程性信息是指行政机关在做决定之前
的准备过程中形成的文件，即行政机关在审议、讨论过程中形成的政府信息，或者正处于
调查、讨论、处理中的政府信息。过程性信息能否公开在《政府信息公开条例》中并未明
确规定，对此实践中争议较多。
《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》中规定，行政机关在日常
工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般
不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。这是因为行政机关在履行职责过程
中，行政机关之间或者行政机关内部的研究、讨论、审查的信息，以及执法过程中产生的
执法性信息，仅体现了行政机关履责、执法的进展情况，不具有结果性，公开会影响行政
程序的进行及决策的过程，或者造成公众的混乱。但从《政府信息公开条例》第一条规定
看，该条例的立法目的在于保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息，提高政府工
作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的
服务作用。因此，过程性信息的公开问题涉及政府工作的透明度，并直接影响到依法行政
的真正实现。在此思考下，将过程性信息绝对地排除公开范围，不符合《政府信息公开条
例》第一条规定的立法本意。
过程性信息应如何认定如今在审判实践中存在不同的认识，认定标准尚未统一。过程
性信息并非《政府信息公开条例》中规定的法律概念，如何判断确实存在保护公民知情权
和保障行政权力的行使之间的利益冲突问题，需要衡量作出判断，故应当本着整体利益最
大和牺牲最小的原则，并在个案中具体分析讨论。过程性信息并非绝对排除，尤其在相关
行政程序已经完成，此前形成的信息不再处于过程中，该信息予以公开不会妨碍行政机关
履行职责、执法决策过程的完整性时，应予公开。
本案涉及过程性信息的判断问题。涉案信息系行政许可程序中证监会向申请人出具的
正式审查反馈意见，应当属于证监会在履行实施证券行政许可职责过程中制作的信息。行
政许可程序结束后，该信息已非处于审查过程中，应予公开。本案裁判不但确定了对过程
性信息审查判断的基本标准之一，同时亦符合《政府信息公开条例》对知情权的保障，更
有利于把监督功能、服务功能的立法本意予以体现。
编写人：北京市第一中级人民法院 梁菲