——曹莹诉天津市国土资源和房屋管理局、中华人民共和国住房和城乡建设部信息公
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市海淀区人民法院（2016）京0108行初119号行政判决书
2.案由：政府信息公开及行政复议
3.当事人
原告：曹莹
被告：天津市国土资源和房屋管理局、中华人民共和国住房和城乡建设部
【基本案情】
2015年12月10日，曹莹向天津市国土房管局提交了信息公开申请表，要求公开“水岸银
座资金监管账户开户行、账号以及现在账户的余额”。同年12月30日，天津市国土房管局
作出告知书，对曹莹申请获取的政府信息内容告知如下:“依据《政府信息公开条例》第十
七条‘法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。’、《商业银行法》第三
十条及《账户管理办法》第九条的规定，本行政机关没有您申请信息查询的法定职责和权
限。”曹莹不服上述告知书，向住建部提出行政复议申请。住建部受理后于2016年1月16日
向天津市国土房管局作出提出答复通知书，要求天津市国土房管局自收到行政复议申请书
副本之日起10日内提出书面答复及相关材料。之后，住建部收到天津市国土房管局提交的
《关于曹莹、梅建花复议我局信息公开告知书行政复议案件的答复意见》等材料。2016年
1月29日，住建部作出复议决定书，维持了天津市国土房管局作出的告知书。2016年2月7
日，住建部将复议决定书邮寄送达曹莹。
【案件焦点】
在信息公开案件审理过程中如何分配双方当事人的举证责任？
【法院裁判要旨】
北京市海淀区人民法院经审理认为：《政府信息公开条例》第十七条规定：“行政机关
制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其
他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息
公开的权限另有规定的，从其规定。”同时，该法第二十一条规定：“对申请公开的政府信
息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取
该政府信息的方式和途径；（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；
（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确
定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（四）申请
内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”根据上述规定，对申请公开的政府信
息，行政机关应当根据具体情况，依据第二十一条的各项规定作出答复。本案中，针对曹
莹提出的政府信息公开申请，天津市国土房管局作出告知书向曹莹告知“本行政机关没有
您申请信息查询的法定职责和权限”，其答复内容不符合上述法律规定。同时，被诉告知
书亦未援引《政府信息公开条例》第二十一条的相关规定，适用法律不全面。因此，被诉
告知书认定事实不清，适用法律不当，应当予以撤销。鉴于天津市国土房管局对曹莹提出
的政府信息公开申请，尚需调查、裁量，故应判决天津市国土房管局在一定期限内重新答
复。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 [7] 第十
条第一款规定:“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判
决。”因本院已依法撤销了告知书,故住建部作出的复议决定书亦应当一并予以撤销。
北京市海淀区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第
（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 [8]
第十条第一款、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条
第一款及第十二条第（八）项的规定，判决如下：一、撤销被告天津市国土资源和房屋管
理局于二零一五年十二月三十日作出的编号：2015-1840告知书及被告中华人民共和国住
房和城乡建设部于二零一六年一月二十九日作出的建复决字〔2016〕6号行政复议决定
书；二、责令被告天津市国土资源和房屋管理局在法定期限内对原告曹莹的政府信息公开
申请予以重新答复；三、驳回原告曹莹的其他诉讼请求。
【法官后语】
在依申请公开政府信息中，行政机关经常会作出“政府信息不存在”的答复。对这样的
答复公民通常表示怀疑，甚至认为行政机关故意刁难老百姓，为此申请行政复议或者提起
行政诉讼。在政府信息公开行政案件中，行政机关处于信息优势地位，原告一般处于信息
劣势地位，法院也同样如此。所以，审理政府信息公开案件时，我们要高度重视信息不对
称的特点，合理举证责任分配、正确确立证明标准，积极消解法院处于信息劣势的问题，
实现司法公平、公正。
（一）被告应承担的举证责任
政府信息公开诉讼的核心，就是解决政府信息不能公开的问题，保障公民的知情权。
在“政府信息不存在”案件中，应确立举证责任分配向原告倾斜的规则，还应进一步明确被
告的具体举证责任，促使被告对公开义务履行情况予以证明:1.证明已履行告知义务。被
告应当提供证据证明自己已经履行了告知义务，如提供政府信息公开答复书、政府信息不
存在告知书等;2.证明已履行合理搜寻义务。诉讼中法庭应要求被告提供自己进行了相关
搜索及其搜索方法和搜索结果的说明，用以证明行政机关已经作了合理的努力搜索，未能
发现文件的存在，已经合法的完全地履行了告知的义务;3.说明理由义务。法官应该要求
被告陈述其辩称信息不存在的理由，要探究政府信息不存在的陈述是否符合情理，从而形
成内心确信。还应要求被告针对原告的质疑加以说明。
（二）坚持严格的审查标准（适用重新审理的证据标准）
在“政府信息不存在”案件中，被告首先要举证证实的事实就是对被申请公开政府信息
其履行了合理的搜索义务。因此，涉及被告完成合理搜索义务的判断标准问题，被告首先
要提供证据证明其已经尽到了合理检索义务而未能发现信息存在的证据材料。判断检索是
否合理，需要综合考虑以下一些指标。第一，检索范围是否合理。用以检索的载体（如数
据库、信息目录）包含的信息资料是否全面，检索载体收纳的数据越多，检索结果越具有
合理性。第二，检索方法是否妥当。选用不同的检索关键词、采用不同的检索方法会产生
不同的检索结果，选取适当的检索方法是确保检索合理性的重要内容。第三，检索人员的
工作态度是否认真。就检索而言，不同的工作态度直接会对检索方法的选取以及最后的检
索结果产生不同的影响，若有证据证明检索工作人员的工作态度是为了尽其可能帮助申请
人获取信息的话，其检索结果便更具有合理性。
从严格审查标准来看，被告不能仅证明其履行了合理的搜索义务，还要针对政府信息
不存在的具体原因举证，证实该客观原因的存在。“政府信息不存在”的客观原因主要有以
下几种情形:（一）申请公开的信息不属于被告的职权范围，因而政府信息不存在。
（二）申请公开的信息属于被告的职权范围，政府信息应当制作或获取，但政府部门没有
履行法定职责而未形成或获取，或者虽曾获取但已经退还未曾保留;（三）申请公开的信
息虽然属于被告的职权范围，但没有发生引起被告制作涉案政府信息的原因事实，政府信
息没有制作或获取过，而确实不存在;（四）申请公开的政府信息形成或获取过，但由于
政府部门的疏漏而丢失或灭损;（五）申请公开的政府信息形成或者获取过，但由于已经
移交档案馆而不存在。针对政府信息不存在的客观原因，法院可以采用变通证明对象等方
法确立合理的证明标准。
第1种情形的证明标准:可以将“信息不存在”的证明问题转化为被告机关没有制作、获
取、保存申请人申请公开的政府信息的法定职责。若被告机关能够证明其没有制作、获
取、保存申请信息的职责，那么原告败诉，可以驳回其诉讼请求;反之，则原告胜诉。原
告胜诉时，法院应依法作出确认被告机关作出“政府信息不存在”答复的行政行为违法，判
令被告机关重新作出答复。
第2种情形的证明标准:除了搜索相关信息的证明材料外，还应当有被告机关出具证明
材料说明其没有履行法定职责或者未形成或者获取相关信息的事实。可以分两种情形讨
论：其一，对于被告在履行法定职权过程中，应当制作原告申请公开的相关信息材料的，
可以由被告机关出具证明材料，说明其没有制作相关材料的事实。其二，对于被告在履行
法定职权的过程中，应当获取相关信息材料但实际未收取的，还应当要求提交该行政行为
相对人的证言，证实其未向被告机关送交相关信息材料或者曾经送交但又被退回的客观事
实。
第3种情形的证明标准:可以将证明对象转换成被告机关制作或获取相关政府信息的原
因事实不存在，即由被告负责证明不存在政府信息制作的原因事实。为了证明制作或获取
相关政府信息的原因事实不存在，被告机关除了可以提供其实施了搜索涉案政府信息的证
据外，还有必要收集相关证人的证言。
第4种情形的证明标准:如果申请人要求提供的政府信息已经被行政机关销毁、或者保
管不当而遗失，被申请机关作出“信息不存在”答复被诉讼的，被告机关应当提供证据证明
该信息已经不存在。因为，即使被申请公开的信息曾经存在过，由于种种原因已经灭失
的，也不能要求被告机关重新制作相关信息材料并提供给申请人。
第5种情形的证明标准:除了搜索相关信息的证明材料外，被告机关应当提供证据（例
如信息材料转移清单等）证实，被告已经没有再保存该政府信息。如果被告不能提供信息
材料转移清单中，也可以由该信息材料的接收单位出具证明材料予以证明。若政府信息已
经由行政机关依照《档案法》及其实施办法的规定移交档案馆，应当属于不予公开的范
围，而应当由有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定调整。但是，有两种例外的
情形，应当适用条例的规定。一是政府信息仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理
的；二是在受理公开申请后才移交档案馆的在受理申请后为逃避公开匆忙移交档案馆的，
特别是在未满《机关档案工作条例》规定的保存期限时就移交的，不应认定为属于不予公
开的范围。
具体到本案中，天津市国土房管局具有对建设资金的监管职责，其依法应当获取原告
申请公开的信息，但其作出本案被诉的告知书，告知原告向其他机构获取信息显然属于证
据不足。因此，法院判决撤销天津市国土房管局作出的被诉告知书是正确的。
编写人：北京市海淀区人民法院 黄志勇