——王炳华诉苏州市吴江区七都镇人民政府土地行政许可案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省苏州市中级人民法院(2017)苏05行终424号行政判决书 2.案由:土地行政许可纠纷
3.当事人
原告(上诉人):王炳华
被告(被上诉人):苏州市吴江区七都镇人民政府(以下简称七都镇政 府)
第三人:苏州市吴江区七都镇吴溇村村民委员会(以下简称吴溇村委 会)、沈月华、王凤珠(系王炳华同一户籍内的亲属)
【基本案情】
1995年10月24日,王炳华与七都镇政府下属村镇建设办公室签订协 议书,约定由于七都镇政府实施动迁,乙方(王炳华)自建房屋,由甲方(七 都镇政府下属村镇建设办公室)按照建设规划和规定住宅面积帮助划地; 在增补页中第2款“ 乙方(王炳华)另行自购住房、营业用房,甲方(七都 镇政府下属村镇建设办公室)一次性奖励112556.23元” 。2016年9月29 日,吴溇村委会向七都镇政府出具证明,请政府根据原房屋已拆迁和实际 居住情况给予考虑和照顾。2017年1月10日,七都镇政府下属农村住房建
设管理领导小组经集体讨论认为王炳华户不再符合申请宅基地建房的条 件。王炳华不服,遂提起行政诉讼。
【案件焦点】
对协议书行政法上的效力的理解和适用。 【法院裁判要旨】
江苏省苏州市吴江区人民法院经审理认为:依据《中华人民共和国 土地管理法》第六十二条第三款关于“农村村民住宅用地,经乡(镇)人 民政府审核,由县级人民政府批准;其中,涉及占用农用地的,依照本法第 四十四条的规定办理审批手续”的规定,七都镇政府作为乡镇人民政府, 依法具有对农村村民住宅用地进行审核的法定职权。根据《苏州市吴江 区农村住房建设管理实施意见(试行)》的规定,村民自愿退出宅基地并 已签订补偿协议的,国土资源部门不予批准宅基地。
本案中,王炳华户在1995年签订的拆迁协议书中虽约定了“ 乙方(王 炳华)自建房屋,由甲方(七都镇政府)按照建设规划和规定住宅面积帮助 划地”,但增补条款明确约定“ 乙方(王炳华)另行自购住房、营业用房, 甲方(七都镇政府下属村镇建设办公室)一次性奖励112556.23元”,显示 王炳华户系自愿退出宅基地并已签署补偿协议,属于不予批准宅基地的 情形,七都镇政府据此作出的答复并无不当。
江苏省苏州市吴江区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若 干问题的解释》第四十九条第三款的规定,判决:
驳回王炳华要求撤销七都镇政府于2017年1月10日对王炳华的申请 作出的审核回复并责令七都镇政府重新作出审核的诉讼请求。
王炳华不服,向苏州市中级人民法院提起上诉。苏州市中级人民法
院经审理认为:王炳华于1995年与七都镇政府下属村镇建设办公室就王 炳华户位于七都镇吴溇村的宅基地上房屋拆迁签订了拆迁协议并且已履 行完毕。因王炳华在1995年涉案拆迁中选择了自愿退出宅基地另行自购 住房的拆迁方式,也实际取得了另行自购住房的一次性奖励款,故王炳华 户不符合申请宅基地的条件,七都镇政府作出的答复并无不当。据此,判 决:
驳回上诉,维持一审判决。 【法官后语】
诚实信用原则虽然最早出现在私法之中,但在公法领域也逐渐得到 学界和实务界的认可。很多学者着眼于行政主体的诚实信用,但行政相 对人的诚实信用很少得到应有的重视。本案中,各方当事人对案件的基 本事实都没有争议,争议的焦点问题在于各方对协议书行政法上效力的 理解和适用的看法不同。一种意见认为不管当事人如何约定,只要法律 不禁止,就应当允许当事人申请宅基地,因此应当判令七都镇政府履行法 定职责;另一种意见认为当事人之间的协议对双方都有约束力,对于当事 人因不诚信而可能获得的额外利益不应支持,因为这样不仅对于遵守规 则的当事人不公平,也不利于整个社会良好风气的构建。笔者同意第二 种意见,理由如下:
一是诚实信用原则事实上已经成为行政法的一项基本原则。虽然我 国还没有行政法典,也没有行政程序法,但我国《行政许可法》第八条明 确规定了行政许可领域的合法信赖保护原则,它要求政府实施行政许可 行为时必须遵循诚信原则,不得任意变更已生效的行政行为,否则需赔偿 给行政行为相对人所造成的损失。诚实守信既是一项道德原则,也是一 项法律原则。虽然该法只规定了行政机关必须要讲诚信,但行政相对人 讲诚信也是应有之义。随着行政法治的不断推进,行政各方当事人都应 当遵守诚信原则也必将成为行政程序法的基本原则。
二是如果当事人能通过不遵守诚信原则获得额外的利益,那么这对 遵守诚信原则的当事人不公平。本案中,与涉案情形类似的有上百户,除 王炳华户外,其他户均按照两种方式处理:要么放弃宅基地领取自购住房 的一次性奖励款,要么选择宅基地放弃领取自购住房的一次性奖励款。
如果王炳华户既能获得宅基地又能获得自购住房的一次性奖励款,那么 对于其他遵守规则的当事人不公平,也将引起不必要的纠纷。
三是对王炳华户的诉请不予支持也符合《中华人民共和国合同法》 的相关规定。《中华人民共和国合同法》第六条规定,当事人行使权
利、履行义务应当遵循诚实信用原则。第八条规定,依法成立的合同,对 当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅 自变更或者解除合同。依法成立的合同,受法律保护。虽然本案中双方 达成的协议与合同法中规定的合同并不完全一致,但都是双方合意形成 的对双方权利义务关系进行约定的文件,因此也必须符合合同法的相关 规定,如支持王炳华的诉请,则将和生效的合同发生冲突。
四是王炳华户的合法权益已经得到有效保障。本案中,王炳华户
在1995年获得的112556.23元足够其在当地自购住房。王炳华户在1995 年获得了自购住房的一次性奖励款,其在2016年以《土地管理法》没有 规定此种不予安排宅基地的情形为由来申请宅基地,不应得到支持。这 是因为诚信原则是诉讼程序的底线,也是法治建设的生命线。
编写人:江苏省苏州市吴江区人民法院 秦绪栋
