——王振来等诉北京市密云园林绿化局林木采伐行政许可案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院(2016)京03行终735号行政判决书 2.案由:林木采伐行政许可纠纷
3.当事人
原告(被上诉人):王振来、梁九平、王卫红
被告(上诉人):北京市密云区园林绿化局(以下简称密云区园林绿化 局)
一审第三人:原北京市密云县溪翁庄镇金叵罗村民委员会(以下简称 金叵罗村委会)
【基本案情】
王振来、王卫红系梁九平及其夫王起明(已去世)之子女。2004年, 王起明承包了金叵罗村南台西下坎偏坡地的土地20.4亩(承包期一年), 并在地边的泄洪渠道栽种树木,其中包括本案被诉采伐许可证所涉135棵 杨树。2013年7月1日,金叵罗村委会向密云县溪翁庄镇林业工作站提出 申请,内容为:为保障金叵罗村民汛期生命财产的安全,经党支部、村委
会干部实地考察,有135棵树影响了雨季泄洪,危及百姓生命安全。危树 地点在南大坑及叠水坑,为保障泄洪道内的畅通,经两委会议研究决定, 向林业站申请将135(棵)树进行砍伐,以此来确保汛期内广大村民的生命 财产安全。望主管领导审阅后给予批复。同日,密云县溪翁庄镇林业工 作站填写了采伐(移植)林木申请表,该表主要内容为:树权人(单位):金 叵罗村;采伐(移植)树木详细地址:溪翁庄镇金叵罗村叠水坑处,东至
道、西至地、南至小道、北至地;林木权属:个人;土地类型:非规划林
地;树种:用材林;林木用途:自用;申请采伐(移植)原因及意见:因在排水 沟边,影响排洪,需砍伐树木135棵。2013年7月2日,原密云县园林绿化局 林政资源科在上述申请表的审核意见栏中“区(县)林政部门意见”处填 写了“同意”并加盖了公章。2013年7月3日,原密云县园林绿化局在上
述申请表的审核意见栏中“区(县)园林绿化局意见”处填写了“同
意”并加盖了公章。2013年7月4日,原密云县园林绿化局作出被诉采伐 许可证。涉案杨树已被金叵罗村委会采伐完毕。
【案件焦点】
原密云县园林绿化局向金叵罗村委会作出林木采伐许可行为是否合 法、是否应该听取利害关系人的意见。
【法院裁判要旨】
北京市密云区人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国森林
法》的规定,原密云县园林绿化局具有颁发林木采伐许可证的法定职
责。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款之规定, 申请林木采伐许可证,应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权 证书。本案中,原密云县园林绿化局收到林木采伐申请后,应当审查金叵 罗村委会是否提交了申请采伐林木的所有权证书、使用权证书,或者其 他有关申请采伐林木权属的证明材料。现密云区园林绿化局在举证期限 内提供并当庭出示的证据中缺乏上述权属证明材料,故应认定原密云县
园林绿化局作出被诉采伐许可证的主要证据不足。密云区园林绿化局提 出原密云县园林绿化局为了紧急避险而采取预先审批程序作出被诉采伐 许可证之主张,不符合《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第 二款中有关因防洪抢险之紧急情况需要采伐林木的规定,一审法院不予 采纳。鉴于涉案杨树已被采伐,被诉采伐许可证不具有可撤销内容,故对 于被诉采伐许可证,一审法院应予确认违法。一审法院遂判决:
确认密云区园林绿化局于2013年7月4日作出的被诉采伐许可证违 法。
北京市第三中级人民法院经审理认为:根据《中华人民共和国森林 法实施条例》第三十条第一款的规定,申请林木采伐许可证,应当提交申 请采伐林木的所有权证书或者使用权证书,还应当提交包括采伐林木的 目的、地点、林种、林况、面积、蓄积量、方式和更新措施等内容的文 件。本案中,一审第三人金叵罗村委会申请被诉采伐许可证时,并未提交 申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书。
《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定,行政机关对行政 许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当 告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机 关应当听取申请人、利害关系人的意见。本案中,金叵罗村委会认可涉 案林木系个人所有,却并未向原密云县园林绿化局提交事先征求王振来 等三人意见的相关材料。原密云县园林绿化局在审查环节中,也未能依 照上述法律规定,告知王振来等三人该行政许可事项,未听取其三人陈述 和申辩意见,即核发被诉采伐许可证。该行政许可行为应属事实认定不 清、程序违法。
此外,鉴于涉案林木已被采伐,林木采伐许可行为系一事一申请,故 被诉采伐许可证不具有可撤销内容,一审法院判决确认违法,符合法律规 定,并无不当,二审法院应予维持。上诉人密云区园林绿化局主张王振来
等三人的起诉超过法定起诉期限的上诉意见,缺乏事实和法律依据,二审 法院不予支持。二审法院判决:
驳回上诉,维持原判。 【法官后语】
一、申请采伐林木许可应以取得行政许可为前提
行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一 种有效手段。其具有三个特征:第一,行政许可是一种依申请的行政行
为。行政相对人提起申请是颁发行政许可的前提条件。第二,行政许可 的内容是国家一般禁止的活动。行政许可以一般禁止为前提,以个别解 禁为内容,即在一般禁止的前提下,对符合特定条件的行政相对方解除禁 止,使其享有特定的资格和权利,能够实施某项特定的行为。第三,行政 许可具有法定性,即设定和实施行政许可,均应当依照法定的权限、范
围、条件和程序。
出于对森林资源的保护、培育和合理利用,采伐林木的行为需要取 得行政许可。《中华人民共和国森林法》第三十二条第一款规定,采伐 林木必须申请采伐许可证,按许可证的规定进行采伐;农村居民采伐自留 地和房前屋后个人所有的零星林木除外。《中华人民共和国森林法实施 条例》第三十条第一款则进一步规定,申请林木采伐许可证,除应当提交 申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外,还应当按照下列规定提 交其他有关证明文件: (一)国有林业企业事业单位还应当提交采伐区调 查设计文件和上年度采伐更新验收证明; (二)其他单位还应当提交包括 采伐林木的目的、地点、林种、林况、面积、蓄积量、方式和更新措施 等内容的文件; (三)个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树
种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。本案中,金叵罗村委会申 请被诉采伐许可证时,并未提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权 证书。此外,林木采伐许可作为一种行政许可行为,不仅应当符合森林法
的规定,还应当受到行政许可法的一般约束。
二、行政许可中的正当程序原则
随着社会民主法治进程的不断推进,行政程序中正当程序的理念得 以进一步深化和落实。正当程序原则的基本含义是,行政机关实施行政 行为,可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的,应当在作出行政行 为之前向当事人和利害关系人告知事实,并说明理由,听取公民、法人或 者其他组织的意见。
《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定,行政机关对行政 许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当 告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机 关应当听取申请人、利害关系人的意见。可以说,该条规定是正当程序 原则在行政许可法领域法定化的体现之一。如果行政机关作出对利害关 系人产生不利影响的行政行为前,没有给该利害关系人申辩机会的,就不 符合正当程序原则,由此可能损害利害关系人的合法权益,人民法院应认 定被诉行政行为违反法定程序。
本案中,原密云县园林绿化局主张,没有任何证据证明涉案林木系散 生树,且采伐林木申请表内容已经明确写明了林木权属为个人,林业站和 金叵罗村委会以及王振来等三人都确认林木权属为个人,故涉案林木权 属证明清晰。对此,法院认为,金叵罗村委会既然认可涉案林木系个人所 有,却并未向原密云县园林绿化局提交事先征求王振来等三人意见的相 关材料。原密云县园林绿化局在审查环节中,也未能依照行政许可法的 规定,告知王振来等三人该行政许可事项,未听取该三人陈述和申辩意
见,即核发被诉采伐许可证。因此,该行政许可行为应属事实认定不清、 程序违法。
三、《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第二款规定的适 用情形
《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第二款规定,因扑救 森林火灾、防洪抢险等紧急情况需要采伐林木的,组织抢险的单位或者 部门应当自紧急情况结束之日起30日内,将采伐林木的情况报告当地县 级以上人民政府林业主管部门。该条适用的前提条件是扑救森林火灾、 防洪抢险等紧急情况,申请主体为组织抢险的单位或部门,申请时限为自 紧急情况结束之日起30日内。本案中,原密云县园林绿化局未能向法院 提交认定金叵罗村委会申请被诉采伐许可证是出于防洪抢险等紧急情况 需要的相关证据材料,并且从程序上来看,金叵罗村委会取得许可在前, 砍伐行为在后,也不属于紧急避险“先采伐后申请”的审批程序情形。
故法院对密云区园林绿化局的该项答辩主张未予采信。
编写人:北京市第三中级人民法院 杨旸