——兴源公司、天瑞公司诉和田市人民政府等行政合同案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
新疆维吾尔自治区高级人民法院（2015）新行终字第29号行政判决书
2.案由：行政合同
3.当事人
原告（上诉人）：新疆兴源建设集团有限公司（以下简称兴源公司）、和田天瑞燃气
有限责任公司（以下简称天瑞公司）
被告（上诉人）：和田市人民政府、和田市住房和城乡建设局（原和田市建设局）
【基本案情】
2004年4月14日，和田市政府与兴源公司签订了《和田市天然气利用项目合同》，约定
兴源公司在和田建造的天然气项目，由兴源公司自主经营，20年后将该项目工程所有权全
部交与和田市政府。兴源公司为经营燃气业务在和田成立了天瑞公司,并于2004年底开始
陆续供气，后因资金、燃气供应、燃气费的收取等，与相关单位、个人发生纠纷。2008年
9月12日，和田市政府向兴源公司送达了“合同解除通知函”，决定依法解除《和田市天然
气利用项目合同》。2008年9月12日，和田市政府同意建设局接管兴源公司及其子公司天
瑞公司在和田市城市燃气供应运营业务。同日，和田市建设局向兴源公司、天瑞公司发出
《接管通知书》，并告知有要求听证的权利。2008年9月23日召开了听证会，兴源公司、
天瑞公司法定代表人邵世杰在会上表达了不同意接管的意见。同日，和田市建设局向兴源
公司、天瑞公司送达了《关于全面接管天瑞公司在和田市天然气供应经营权业务的决定
书》。同日，和田市人民法院根据和田市建设局的申请，裁定“对天瑞公司售气系统及相
关天然气用户资料予以查封”。2008年9月24日，和田市政府作出《关于成立和田市天然气
接管领导小组的通知》，成立了天然气接管领导小组。2008年12月22日，和田市政府将兴
源公司诉至和田市人民法院，要求解除双方签订的《和田市天然气利用项目合同》及《补
充合同》。2009年1月21日，兴源公司、天瑞公司将和田市政府诉至新疆维吾尔自治区高
级人民法院，要求确认解除合同无效，判令继续履行合同，返还天然气供气经营财产及经
营权。新疆维吾尔自治区高级人民法院将两案合并审理，判决和田市政府单方解除合同无
效，双方继续履行合同；和田市政府向兴源公司、天瑞公司交还其下属和田市建设局接管
的天然气供用气及运行业务的经营权和财产；驳回兴源公司、天瑞公司其他诉讼请求及和
田市政府的反诉请求。和田市政府不服，向最高人民法院提起上诉。2014年8月27日，最
高人民法院裁定书认为：和田市政府解除合同的依据以及向和田市建设局出具同意其接管
天然气运营业务的行为属于行政行为，不属于民事案件受案范围，当事人可依据相关规定
另行提起行政诉讼。遂裁定：撤销一审判决书，驳回兴源公司、天瑞公司的起诉以及和田
市政府的反诉。兴源公司、天瑞公司接到裁定书后向和田地区中级人民法院提起行政诉
讼，新疆维吾尔自治区高级法院将案件指定昌吉州中级人民法院管辖。
【案件焦点】
1.起诉是否超过起诉期限；2.和田市政府“解除合同告知函”及和田市住建局作出的《关
于全面接管天瑞公司在和田市天然气供应经营权业务的决定书》是否合法；3.合同能否继
续履行。
【法院裁判要旨】
新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院经审理认为：1.和田市政府作出行政
行为未告知行政相对人兴源公司、天瑞公司诉权和起诉期限。和田市政府、和田市住建局
作出行政行为后提起民事诉讼，兴源公司、天瑞公司应诉及起诉视为对权利的积极主张，
而非怠于行使诉权，应当认定为未过起诉期限。2.《和田市天然气利用项目合同》属于行
政合同，“解除合同告知函”作出前未告知解除合同的事实、理由及依据，未听取原告的陈
述和申辩，程序违法；“解除合同告知函”引用的法律法规条文没有关于解除合同的规定，
且引用的条文与“解除合同告知函”所述事实不符，应认定和田市政府作出“解除合同告知
函”的行政行为没有事实及法律依据。和田市住建局作出的《关于全面接管天瑞公司在和
田市天然气供应经营权业务的决定书》，依据为《市政公共事业特许经营管理办法》第18
条的规定，接管理由与引用的条文不相符，属适用法律、法规错误。3.和田市政府在和田
市住建局实施接管行为后，即成立了和田市天然气接管领导小组，负责和田市天然气供应
经营业务，至今近7年时间，供气基础设施及经营状况已发生变化。撤销被告具体行政行
为，将特许经营权及财产返还原告经营，势必对公共利益造成重大损失。故继续履行合同
的请求不具有可行性，本院不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条
第一款一项的规定，判决如下：
一、被告和田市人民政府解除合同的行政行为违法；
二、和田市住房和城乡建设局作出《关于全面接管天瑞公司在和田市天然气供应经营
权业务的决定书》的行政行为违法；
三、驳回原告要求撤销和田市人民政府“同意和田市建设局强行接管原告天然气供气经
营财产和经营权批复”的诉讼请求；
四、驳回原告要求返还强行接管原告的天然气供气经营财产和经营权继续履行合同及
强行接管期的全部财务账册和施工资料的诉讼请求。
原被告双方均对一审判决不服提起上诉。新疆维吾尔自治区高级人民法院审理认为原
审判决认定事实清楚，适用法律正确，各方当事人的上诉理由均不能成立。依照《中华人
民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决：驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
本案诉讼经历了我国《行政诉讼法》的新旧更替的过程，2015年5月1日起正式施行的
新《行政诉讼法》对本案的处理有实质性的影响，即新《行政诉讼法》中的两条新规定：
一是对于案件受理范围的重大突破，对不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政
协议提起行政诉讼应当受理；二是针对行政行为违法但不撤销的情况新增了确认违法判决
类型。
一、行政合同履行产生的纠纷要通过行政诉讼解决
对于行政合同纠纷，人民法院首先需要确定涉案的合同是否属于行政合同，即行政合
同法律关系是否存在。其次，需要明确行政合同的纠纷应以何种程序处理。
对于行政合同纠纷应以何种程序处理，在《行政诉讼法》修改前一直是有争议的，各
地法院对此类纠纷按照何种诉讼程序处理的认识也是不一致的，并已有人民法院将政府特
许经营协议纠纷按照民事诉讼裁判的先例。本案始于双方的民事诉讼，最后经最高人民法
院二审裁定认为，本案不属于民事案件受案范围，当事人可依据相关规定另行提起行政诉
讼。而此时全国人大常委会关于修改的《行政诉讼法》的决定尚未公布实施。本案作为行
政案件做出一审裁判时，新《行政诉讼法》刚开始实施。2015年5月1日起正式施行的新
《行政诉讼法》第十二条第十一项规定，原告“认为行政机关不依法履行、未按照约定履
行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”，人民法院
应当受理该类起诉。该法首次明确了行政合同纠纷应当通过行政诉讼方式处理，为行政合
同纠纷的解决指明了方向。具体到本案讼争发生在新旧《行政诉讼法》交替之时，和田市
政府与兴源公司签订的《和田市天然气利用项目合同》的目的是给和田市广大天然气用户
提供燃气服务，燃气的开发利用经营属于行政特许经营事项，故该合同属于特许经营协
议，本案属于行政合同纠纷，经历了多年的民事诉讼后最终通过行政诉讼得到解决。
二、对于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的行政行为判决确认违法但
不撤销
一般情形下，违法行政行为被确认违法的同时应该被撤销以恢复原状。《行政诉讼
法》第七十四条新增了判决确认行政行为违法，但不撤销该行政行为的判决类型，即“行
政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为
依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程
序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”新《行政诉讼法》第七十四条的两款规
定可以看出，确认违法但不撤销的判决，适用于行政行为不会对原告利益产生实际影响或
撤销不利于保障国家利益和社会公共利益两种情形，主要考虑撤销行政行为的实际效果。
撤销被诉行政行为判决否定的是被诉行政行为的效力，确认被诉行政行为违法判决否定被
诉行政行为的合法性，但仍然维持被诉行政行为的效力。行政特许经营涉及社会公共利益
和公共安全，应保证市政公用产品供应和服务的连续性与稳定性。本案即属于被诉行政行
为违法，但是撤销该行为会影响和田市的正常生产、生活秩序及社会安定，属于行政行为
违法但不宜撤销的情形，故人民法院就只作出确认违法判决，但仍然维持被诉行政行为的
效力。
编写人：新疆维吾尔自治区高级人民法院 石燕
