——冯利发诉福建省人事考试中心、福建省人力资源和社会保障厅 教育行政处理案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
福建省福州市中级人民法院(2017)闽01行终103号行政判决书 2.案由:教育行政处理纠纷
3.当事人
原告(上诉人):冯利发
被告(被上诉人):福建省人事考试中心、福建省人力资源和社会保 障厅
【基本案情】
2015年9月20日,冯利发在福建工程学院(鳝溪校区)考点第037考场 参加2015年一级建造师执业资格考试“专业工程管理与实务(建筑工
程)”科目的考试,考试时间为14 ∶00~18 ∶00,考场座位号为16号。考试 结束后,第037考场两名监考老师在清点试卷时,发现缺少17号考生的空 白试卷题本,遂报告主考室。考务人员致电冯利发询问试卷事宜。随后 冯利发将该考场缺少的试卷题本送回主考室。同日,考点主考及第037考 场两名监考老师制作了《福建省专业技术人员资格考试应试人员违纪违
规行为记录单》,记录冯利发将他人试卷带出考场,冯利发拒绝在记录单 上签字。福建省人事考试中心于当日作出《福建省专业技术资格考试应 试人员违纪违规行为处理决定书》,认定冯利发将他人试卷带出考场的 违规违纪事实,根据《专业技术人员资格考试违纪违规行为处理规定》
(2011年版)第七条第三项的规定作出“当次全部科目成绩无效,2年内不 得参加各类专业技术人员资格考试”的处理。冯利发不服,于2015年10 月20日向福建省人力资源和社会保障厅申请行政复议。2016年1月15日, 福建省人力资源和社会保障厅作出闽人社复决字〔2016〕第3号《行政 复议决定书》,认定福建省人事考试中心在作出处理决定书之前未书面 告知申请人享有陈述和申辩的权利,程序违法,决定撤销福建省人事考试 中心作出的《福建省专业技术资格考试应试人员违纪违规行为处理决定 书》,并要求福建省人事考试中心在60日内重新作出行政行为。
2016年2月29日,福建省人事考试中心作出《福建省专业技术人员资 格考试应试人员违纪违规行为处理告知书》,并送达冯利发。同年3月4 日,冯利发向被告福建省人事考试中心提交书面陈述。2016年3月15日, 福建省人事考试中心作出《福建省专业技术资格考试应试人员违纪违规 行为处理决定书》。冯利发不服,向福建省人力资源和社会保障厅申请 行政复议。2016年5月25日,福建省人力资源和社会保障厅作出闽人社复 决字〔2016〕第30号《行政复议决定书》,维持福建省人事考试中心作 出的《福建省专业技术资格考试应试人员违纪违规行为处理决定书》。
【案件焦点】
被告福建省人事考试中心对原告作出“将他人试卷带出考场”的违 纪违规行为的认定是否正确。
【法院裁判要旨】
福建省福州市鼓楼区人民法院经审理认为:原告冯利发于2015年9月 20日接考场工作人员电话,被询问考卷事宜后,将17号考生的试卷题本送
回考场。对于上述事实,原、被告双方并无争议。本案中,原告确认其送 回17号考生试卷题本的事实,但否认是被原告带出考场,而主张该试卷题 本乃原告在考场外走廊拾得。根据被告福建省人事考试中心的陈述,考 场所在位置并未使用监控,故对原告陈述的在考场走廊拾得的事实无法 通过监控录像查证。根据原告的起诉状、庭审陈述和监考老师在询问笔 录中的陈述,可以确认本案原告系在考试结束铃响后,停止答卷,且原告 系从讲台前面的门离开。从被告福建省人事考试中心提供的考场布置图 来看,原告的位置位于教室第一排,即讲台右下方处,原告离开教室需绕 过讲台从讲台左门出去。另结合监考老师在询问笔录中关于“……16号 考生尚未交卷,1~15号放一叠,17~30号放置在第二叠,刚好17号在第二叠 第一本……打铃后,考场上剩5位考生还未交卷,在收齐所有试卷进行清 点后,只有冯利发离开考场,其他四位考生还在收拾东西……”的陈述以 及考场工作人员跟原告电话交涉后,原告即送回17号考生试卷题本的事 实,可以确认,原告是唯一有条件取走17号考生试卷题本而不被发现的考 生。原告庭审中主张其拾得试卷题本时并不清楚所拾得的物品系试卷题 本。从被告福建省人事考试中心提供的试卷题本封面来看,试卷封面
上“专业工程管理与实务(建筑工程专业)”系黑色字体,且封面第一行 即“2015年度全国一级建造业执业资格考试试卷”,原告作为刚刚结束 当次考试的考生,无法辨别拾得的物品,于理不合。故对原告该主张,不 予支持。综上,原告关于在考场外走廊拾得试卷题本的主张,缺乏事实依 据,不予支持。另根据被告福建省人事考试中心提供的原告冯利发的
《2015年一级建造师执业资格考试准考证》,该准考证上考场规则第九 项规定,不得将试卷和答题卡带出考场。原告作为一名应试人员,对准考 证上的规定是知道且应当知道的。被告福建省人事考试中心根据其收集 的材料认定原告将他人试卷带出考场,并无不当。原告关于被告福建省 人事考试中心未核对监控录像违反法定程序的主张,因涉案考场未使用 监控,且被告福建省人事考试中心按照《专业技术人员资格考试违纪违 规行为处理规定》 (2011年版)规定的处理程序,在重新作出处理决定前
向原告送达了《福建省专业技术人员资格考试应试人员违纪违规行为处 理告知书》,告知原告享有陈述、申辩权利,在原告提交书面陈述后,被 告福建省人事考试中心向监考老师进行了询问,才作出本案的处理决定, 程序合法。故对原告该主张,不予支持。
被告福建省人力资源和社会保障厅受理原告的行政复议申请后,按 规定向行政复议被申请人发出了提交答复通知书,并在法定期限内作出 闽人社复决字〔2016〕第30号《行政复议决定书》,复议程序合法。原 告要求撤销被告福建省人事考试中心作出的《福建省专业技术资格考试 应试人员违纪违规行为处理决定书》,无事实和法律依据,不予支持。一 审法院遂判决:
驳回原告冯利发的诉讼请求。
冯利发上诉称:行政机关作出处罚的事实应当是由证据证明的事实, 不应该是推测的事实。被上诉人在行政复议、行政诉讼中均自认所谓
的“上诉人将他人试卷题本带出考场”是推测,不是凭证据能够证明的 事实。被上诉人福建省人事考试中心辩称:根据本案事实及证据,于2016 年3月15日对上诉人作出的处理决定程序合法、事实清楚、证据确凿、
适用法律法规正确。被上诉人福建省人力资源和社会保障厅辩称:被上 诉人作出的行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正 确。
福建省福州市中级人民法院经审理认为:根据《专业技术人员资格 考试违纪违规行为处理规定》 (2011年版)第三条、第五条的规定,地方 各级考试主管部门、考试机构按照考试管理权限依据本规定对应试人员 的违纪违规行为进行认定与处理,被上诉人福建省人事考试中心具有对 涉案考试违规违纪行为进行认定和处理的职权。根据《中华人民共和国 行政复议法》的规定,被上诉人福建省人力资源和社会保障厅作为福建 省人事考试中心的上级主管机关,具有通过行政复议程序对福建省人事
考试中心作出的行政行为进行审查的职权。福建省人事考试中心对冯利 发作出“将他人试卷带出考场”违纪违规行为的认定具有事实依据,且 程序并无不当。福建省人力资源和社会保障厅作出的复议决定合法,复 议程序亦合法。二审法院遂判决:
驳回上诉,维持原判。 【法官后语】
福建省人事考试中心是本案的适格被告。根据2015年修正后的《中 华人民共和国教育法》 (以下简称《教育法》)第七十九条的规定,考生 在国家教育考试中有非法获取考试试题或者答案等作弊行为,情节严重 的,由教育行政部门责令停止参加相关国家教育考试一年以上三年以
下。由此可见,作出责令停止参加相关国家教育考试行政处理的法定机 关是教育行政部门。《专业技术人员资格考试违纪违规行为处理规定》 (2011年版)第三条“……本规定所称考试主管部门,是指各级人力资源 社会保障行政部门、有关行政部门以及依据法律、行政法规的规定具有 考试管理职能的行业协会或者学会等……考试机构,是指经政府及其有 关部门批准的各级负责专业技术人员资格考试考务工作的单位”及第五 条“……地方各级考试主管部门、考试机构依据本规定对应试人员的违 纪违规行为进行认定与处理……”中关于考试主管部门、考试机构管理 权限规定是否有抵触上位法之嫌的问题,存有两种不同观点:一种观点认 为,根据《中华人民共和国立法法》下位法服从于上位法的规定,应当以 《教育法》为准,即作出责令停止参加相关国家教育考试行政处理的法 定机关应当是省级人力资源保障行政部门,因为从法律上来讲,一个对外 产生法律效果的行为,必须是以省级人力资源保障行政部门的名义作出 的,从外部法律关系而言,只有省级人力资源保障行政部门才具有承担法 律责任的资格;另一种观点认为,国家教育等考试行政处理,基本以教育 考试院、考试中心等单位的名义作出,人社部规章所称的教育考试机构, 应当是指以上这些事业单位。出于行政管理的现实需要,为处理专项行
政事务设立的这些事业单位经过法律、法规的明确授权,就具备了教育 行政主体的资格,有对考试违规违纪行为进行认定和处理的法定职权。
笔者同意第二种观点,本案被告福建省人事考试中心虽然是福建省人力 资源和社会保障厅直属事业单位,并非行政机关,但是根据《专业技术人 员资格考试违纪违规行为处理规定》 (2011年版)第三条、第五条的明确 授权,其具有对涉案考试违规违纪行为进行认定和处理的法定职权,是本 案的适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》的有关规定,被告 福建省人力资源和社会保障厅作为福建省人事考试中心的上级主管机
关,具有通过行政复议程序对福建省人事考试中心作出的行政行为进行 审查的职权,也是本案的适格被告。
考试违规违纪行为的认定和处理,是属于行政处罚,还是属于一般的 对行政相对人不利的行政处理决定呢?笔者认为,应当具体情况具体分
析。如果因为考生考试违规违纪,使得考试成绩不能反映出应试者的真 实水平,认定该成绩无效或者取消该科考试成绩,应当说是一种确认和推 定的行为,并未对应试者进行相应的制裁。但如果认为此次考试各科成 绩均无效或者因此一到数年不得参加考试、限制其今后参加考试的资格 等,则带有明显的惩罚性。本案中,被告福建省人事考试中心作出的行政 处理决定书对原告予以“当次全部科目成绩无效,2年内不得参加各类专 业技术人员资格考试”的处理,系对违规违纪考生而言相当严重的行政 处理,具有相当强的惩罚性,依照《中华人民共和国行政处罚法》第九
条、第十条的精神,应当属于对行政相对人权益影响较大的行政行为。
在明确本案被诉行政行为的性质后,转眼于本案争议的焦点,即福建 省人事考试中心对原告冯利发作出“将他人试卷带出考场”违纪违规行 为的认定是否正确。在现场没有监控录像,无法还原案件客观事实的情 况下,对原告“将他人试卷带出考场”违纪违规行为的事实认定,就涉及 被告作出行政处理行为所依据的证据效力及证明标准的问题。根据《最 高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三条“人民法院
裁判行政案件,应当以证据证明的案件事实为依据”的规定,人民法院根 据法律规定的诉讼程序查明的事实实质上是一种法律上的真实的证明标 准。因此,行政诉讼证明标准是指按照《中华人民共和国行政诉讼法》
的规定,举证负责人提供证据对案件事实加以证明在质和量上所要达到 的程度;从法院的角度而言,证明标准是人民法院对证据进行衡量、判
断,查明行政案件的事实真相,尤其是被诉行政行为是否符合案件事实真 相和法律事实的标准。但由于被诉具体行政行为的类型多样化,行政证 据的证明标准也不是单一的,应因具体行政行为性质的不同而使用不同 的证明标准。行政案件证明标准的高低,原则上取决于被诉具体行政行 为对原告权益影响的大小。从目前审判的实际看,对于涉及限制人身自 由、较大数额的罚款等对行政相对人人身财产权益影响较大的案件,可 以比照适用类似于刑事案件的证明标准。本案中被告福建省人事考试中 心作出的行政处理决定书属于对行政相对人权益影响较大的行政行为。 因此,法官采用了较高的证明标准,要求被告福建省人事考试中心证明被 诉行政行为的合法性。
在认定考试作弊行为的证据审查方面还应当注意该类案件的特殊
性,因为进入诉讼阶段后,被认为有考试违纪情形的人员往往不会承认其 实施了某种可能被视为违纪的行为或者总要质疑被告证据的客观性、关 联性、合法性等,而这个时候被告出示的证据往往只有监考人员单方面 的记录或者证人证言等。由于考试过程中的作弊行为转瞬即逝,考试行 为具有不可再现性,所以所谓取证或者说证据的取得便具有很明显的特 殊性。因此,法官在采用较高的证明标准的情况下,结合了认定考试作弊 行为证据审查方面的特殊性,对原、被告双方的证据进行了综合认定,确 认法律事实。根据被告福建省人事考试中心提交的证据,考场所在位置 并未使用监控,故对原告陈述的在考场走廊拾得他人试卷题本的事实无 法通过监控录像查证。但原告系在考试结束铃响后停止答卷并从讲台前 面的门离开考场,且铃响后仅有原告离开考场,剩余的5位未交卷考生在 监考老师进行试卷清点时均在现场。另结合监考老师在询问笔录中关
于“……16号考生尚未交卷,1~15号放一叠,17~30号放置在第二叠,刚
好17号在第二叠第一本”的陈述以及考场工作人员跟原告电话交涉后, 原告即送回17号考生试卷题本的事实,可以确认原告是唯一有条件取
走17号考生试卷题本而不被发现的考生。被告福建省人事考试中心提供 的证据真实,案件主要事实均能为证据所证明,且各证据之间存在清楚的 逻辑关系,证据与案件事实之间也没有矛盾,客观上排除了其他人携带试 卷离开考场的可能性。而原告主张其系在考场外的走廊捡到试卷题本, 且不知道捡到的是什么的辩解理由,其并没有提供证据进行佐证,而且因 涉案试卷题本为A4大小并装订成册,封面用明显的黑体字标明“专业工 程管理与实务(建筑工程专业)”,第一行为“2015年度全国一级建造师 执业资格考试试卷”,作为刚刚参加完该次考试的考生不知该试卷题本 为何物,与常理明显不符。因此,法官认为被告福建省人事考试中心认定 原告存在“将他人试卷带出考场”的违纪违规行为,是有事实依据的。
本案中,被告福建省人事考试中心作出的行政处理决定书对原告予 以“当次全部科目成绩无效,2年内不得参加各类专业技术人员资格考
试”的处理,系对行政相对人权益影响较大的行政行为,为保障行政相对 人的权益,采用了较高的证明标准,要求被告作出行政行为时所认定的事 实需排除其他合理怀疑。一审法院通过对全部证据的综合审查及全面、 客观和公正的分析判断,确定证据材料与案件事实之间的证明关系,认为 被告关于“将他人试卷带出考场”考试违规违纪行为的认定,已经达到 可以排除其他考生取走试卷题本可能的标准。这体现了法院在经过利益 衡量后,调高证明标准,确保能最大限度地保护行政相对人权益的态度。
编写人:福建省福州市鼓楼区人民法院 黄人堃 李雅梦