——韩忠明诉国土资源部政府信息公开案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第一中级人民法院（2016）京01行初180号行政判决书
2.案由：政府信息公开
3.当事人
原告：韩忠明
被告：国土资源部
【基本案情】
被告于2016年1月4日收到原告的《政府信息公开申请书》，内容为：“提供沪府
（2014）35号《请示》文为依据；要求获取贵部保存该《请示》文中（1）浦东新区4幅被
征土地四至范围图纸和一书四方案的信息。（2）长宁区2幅被征土地四至范围图纸和一书
四方案的信息。（3）宝山区11幅被征土地四至范围图纸和一书四方案的信息。（4）闵行
区3幅被征土地四至范围图纸和一书四方案的信息。”被告于2016年1月18日针对该申请，
作出国土资公开告知〔2016〕15号《国土资源部政府信息公开告知书》（以下简称被诉告
知），答复原告其所申请的信息依法由当地人民政府制作，根据《中华人民共和国政府信
息公开条例》（以下简称政府信息公开条例）第十七条和《国务院办公厅关于做好政府信
息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）等文件的规定，按照“谁制作、谁公
开”的原则，建议向地方人民政府申请。原告不服该告知，诉至本院，请求撤销被诉告
知。另，被告针对《上海市人民政府关于上海市2014年度建设项目申请用地的请示》（沪
府〔2014〕35号，以下简称35号请示），业经国务院批准，于2014年8月2日作出《国土资
源部关于上海市2014年度农用地转用和土地征收方案的批复》（国土资函〔2014〕330
号，以下简称330号批复）。
【案件焦点】
上级机关从下级机关获取的政府信息，其是否具有公开义务？
【法院裁判要旨】
北京市第一中级人民法院经审理认为：结合《建设用地审查报批管理办法》第六条、
第十一条，《报国务院批准的建设用地审查办法》第五条审查程序之相关规定，对应由国
务院批准的建设项目，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案等系国
土部履行办理对外发生法律效力的建设用地批复文件职责过程中，应当获取的材料。仅由
制作机关公开相关信息，不利于展现对外执法过程全貌、提高政府工作透明度。根据政府
信息公开条例第二条、第十七条之规定，国土部作为相关信息获取机关，亦负有公开义
务。本案中，国土部作出被诉告知以原告所申请的信息应由制作机关公开为由，而予以拒
绝，缺乏法律依据。故，被诉告知应予撤销。
关于被告当庭辩称涉案项目在报国务院批准农用地转用和土地征收时只需申请城市新
增用地规模，不需报送原告所申请信息之主张。鉴于被告未在举证期限内向本院提交能够
支持上述主张的证据或者规定，有悖《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款之
规定，亦并未将此作为被诉告知理由告知原告，未尽到法定告知或说明理由义务。故，被
告相关主张法院不予采纳。
根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款
规定，被告对原告所申请公开的信息，尚需调查、裁量，故本院判令被告在法定期限内重
新答复。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人
民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 [9] 第二十二条，《最高人民法院关于审理政府
信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款之规定，作出如下判决：
一、撤销被告中华人民共和国国土资源部于二○一六年一月十八日作出的国土资公开告
知〔2016〕15号《国土资源部政府信息公开告知书》；
二、责令被告中华人民共和国国土资源部于本判决生效后的法定期限内对原告韩忠明
的政府信息公开申请重新作出处理。
一审判决作出后，双方当事人均未上诉。
【法官后语】
本案争议焦点为政府信息公开义务主体的认定，即“谁制作谁公开”和“谁保存谁公
开”原则的适用问题。
《政府信息公开条例》第十七条确立了“谁制作谁公开”、“谁保存谁公开”的公开义务
主体确定原则。从该条文义解释角度，“谁保存谁公开”原则中的“公民、法人或者其他组
织”一般指除了国家机关以外的行政相对人，并不包括履行行政职权意义上的行政机关。
但是，在行政实践中，经常存在由市、县行政主管部门向上级机关逐级递报材料，最终由
上级机关对外作出最终行为的情形。此种情况下，如公民欲了解作出最终行为所依据的材
料，按前严格的文意解释，须向每级机关申请，而不能在作出最终行为的机关获得。显然
与条例规定的发挥服务作用的立法宗旨相左，徒增申请人申请成本。所以，为了达成《政
府信息公开条例》第一条“提高政府工作的透明度，促进依法行政”及发挥政府信息服务作
用的立法宗旨，对行政机关在对外执法的过程中获取的作为执法依据的信息，即使该信息
本身系由其他行政机关制作，同样负有公开义务。此时，条例第十七条“公民、法人或者
其他组织”并不排除行政机关，应作较为扩大的解释为宜。
作此解释，除了前述法律依据外，尚有以下理由：一、有利于申请人一次性获取信
息。二、上级机关在使用信息时亦须审查能否公开。尤其作为执法证据，上级机关在行政
诉讼等救济程序中须将材料向法院提交。在此过程中，必须对相应材料是否涉密、是否可
作为证据公开交换、质证进行判断。同时，对何机关是“作出具有对外法律效力行政行为
的行政机关”，在实践中，并不难判断。综上，此种扩大解释更符合政府信息公开条例立
法宗旨，亦与条例第十七条的立法缘由不悖。
通过此案，体会到在适用法律时，尤其是面对实践中争议问题时，不能仅仅囿于文义
解释的方式。应当结合法律规范的立法宗旨以及规范体系，全面、能动地理解和适用法
律，以实现法律效果与社会效果的统一。就本案而言，如采用严格、刻板的文意解释会导
致政府信息公开申请人申请成本的增加，也不能适应复杂的行政执法实践。通过目的解释
方法的运用，在符合法律规定的范围内尽可能地实现立法宗旨，既是行政案件审判法官职
责所在，也是审判意义所在。
编写人：北京市第一中级人民法院 李赟乐