——某县某镇某村民小组诉某县人民政府行政允诺案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广西壮族自治区高级人民法院(2021)桂行终363号行政判决书 2.案由：行政允诺纠纷
3.当事人
原告(上诉人):某县某镇某村民小组(以下简称某村民小组) 被告(被上诉人):某县人民政府(以下简称某县政府)
【基本案情】
因某县城镇建设用地需要，某县政府对某村民小组的654.8811亩集体土地 进行征收，用作项目建设用地。2014年8月13日，某县政府作出《某村征地 承诺书》,承诺内容如下：“一、关于征地后失地农民低保的问题：为了保障某 村民小组失地农民合法权益，根据国家有关政策，县政府决定给予某村民小组 失地农户办理低保，在国家政策许可范围内长期给失地农民享受低保待遇，按 照规定的程序和标准逐级审批，足额发放低保金，不以任何借口克扣或挪作他




七、行政允诺 155

用；失地农户在得到低保前，任何单位和个人在政府所征收的土地范围内暂缓 动工；以后每年某村民小组在册人口有变动，由监护人或迁入人提出申请，县 政府按政策给予调整审批，同等享受失地农民低保待遇。二、关于预留安置宅 基地的问题：(一)某县人民政府决定将某地块作为某村民小组预留安置宅基 地(具体位置详见某村宅基地安排平面图),所预留宅基地建设用地由政府统 一征收，以成本价划拨给某村集体土地共52.3亩，其中划出180间，每间面积 为75平方米(5米×15米);剩余部分土地作为某村民小组预留‘三产用地’, 办理预留‘三产用地’的相关证件由某村民小组按规定交纳有关费用。 (二)预留的宅基地建设实行统一规划，即统一设计、统一立面、统一层高。 预留宅基地内的‘三通一平’基础设施(包括通水泥路、通水、通电)由县政 府负责修建，并于2016年12月30日前完成建设。(三)预留宅基地分配方案 经公示无异议后，由县人民政府下文确认，县国土局、住建局为各农户办理有 关证书，所需费用由各农户按相关法规交纳。今后政府因建设需要征收集体土 地，不再安排这些农户的宅基地。三、关于某湖泊的问题……四、关于为某村 民小组办实事的相关问题：(一)修建两条机耕路 …… (二)篮球场四周硬化 及挡土墙建设……以上各项承诺必须在某村同意征地并办理完征地全部手续后 才逐条给予兑现。”
2014年8月21日，某县国土资源局作为征地单位与作为被征地单位的某 村民小组签订《征收土地协议书》,明确征收某村民小组655.6011亩集体土地 的土地补偿费、青苗补偿费和安置补助费共计28108897.16元由某县国土资源 局一次性向某村民小组付清，该地所有权归国有，使用权属某县国土资源局， 某村民小组不得在该征地范围内继续耕种或阻挠某县国土资源局施工。
某村民小组于2020年7月9日提起本案诉讼，请求确认某县政府未按照 《某村征地承诺书》履行义务的行为违法，判令某县政府继续履行《某村征地 承诺书》中承诺的全部事项，判令某县政府赔偿其经济损失50万元。
【案件焦点】
1.履行某县政府作出的《某村征地承诺书》的条件是否成就；2.某县政




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府作出的《某村征地承诺书》内容是否违法；3.某县政府是否应当全面履行 《某村征地承诺书》的全部内容。
【法院裁判要旨】
广西壮族自治区崇左市中级人民法院经审理认为：《某村征地承诺书》的 兑现条件为“在某村同意征地并办理完征地全部手续后”,本案中，某县政府 已完成某村民小组655.6011亩集体土地的全部征收工作，案涉《征收土地协议 书》亦已全部履行完毕，即某县政府作出的《某村征地承诺书》的履行条件已 成就。首先，根据《广西壮族自治区最低生活保障办法》第十二条“最低生活 保障对象为共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合 当地最低生活保障家庭财产状况规定的本自治区户籍家庭”的规定可知，纳入 农村最低生活保障对象的应为年人均纯收入低于户籍所在地农村居民最低生活 保障的家庭。本案中，某县政府作出的《某村征地承诺书》中“关于征地后失 地农民低保的问题”的承诺明显与上述地方政策规定不相符。其次，根据《中 华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“农村村民一户只能拥有一处宅 基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”的规定，某 县政府在某村民小组成员每户均拥有宅基地并建有住房的情况下作出“关于预 留安置宅基地的问题”中关于预留宅基地和办理宅基地有关证书等的承诺也违 反相关法律规定，属于承诺内容违法，但“关于预留安置宅基地的问题”中关 于预留“三产用地”等承诺符合法律法规及政策的规定。
广西壮族自治区崇左市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条、第七十四条第二款第三项的规定，判决如下：
一 、确认被告某县政府于2014年8月13日作出的《某村征地承诺书》中 “关于征地后失地农民低保的问题”和“关于预留安置宅基地的问题”中除预 留“三产用地”承诺外的承诺内容违法；
二 、责令被告某县政府继续履行其于2014年8月13日作出的《某村征地 承诺书》中“关于预留安置宅基地的问题”的预留“三产用地”“关于某湖泊 的问题”和“关于为某村民小组办实事的相关问题”的承诺内容；




七、行政允诺 157

三、驳回原告某村民小组的其他诉讼请求。 二审法院同意一审法院裁判观点。
【法官后语】
当前，许多地方政府为更好地发展本地经济，与社会公众签订一系列含有 奖励条款的承诺书，关于该种行为的定性，有三种性质之争：行政奖励、行政 合同以及行政机关的单方允诺(行政允诺)。笔者认为，行政允诺最能体现该 类行为的真实属性。
行政允诺是指行政主体为了实现行政管理目的，依其行政职权和相应的法 律法规、政策所作出的待条件成就时履行相关义务的信守性承诺。行政允诺是 单方行政行为，允诺对象不局限于不特定主体，只要符合行政允诺的实质性要 件，特定主体亦可以成立行政允诺行为。行政机关作出允诺，是否具备履行承 诺的能力、是否符合国家法律，涉及客观判断，而非双方的合意。行政允诺的 撤销需要行政机关经过严格的程序，并非以受诺人的意志为转移。
行政允诺司法审查即受诺人认为行政机关未履行承诺，使自己的合法权益 受到侵害，从而诉诸法院，法院根据一定的审查标准、规则对被诉行政允诺作 出是否合法、允诺的条件是否成就、行政主体是否全面履行了允诺义务等进行 严格审查，并作出最终的裁决。行政机关在作出行政允诺时由于缺乏一些相关 法律知识的储备、对上位法理解存在偏差等，可能对行政相对人作出不合法的 允诺。
行政允诺法律依据的审查是行政允诺案件审理中重要的问题，行政允诺是 行政主体在行政执法过程中为管理方便而采取的一种行政措施，具有自由裁量 的属性。人民法院在审查行政允诺案件过程中，首先，必须对行政主体作出允 诺行为的职权依据进行审查，对于超出职权范围作出的允诺，应当否定其效力， 相对人也不能获得相应的权利；其次，要审查行政允诺的内容是否与既有的法 律法规相冲突，行政机关作出允诺不能违反现有法律法规的强制性规定；最后， 要审查行政允诺作出的目的，看是否存在滥用职权、损害国家利益和社会公共 利益的情况，如存在上述情形，则不能认定行政允诺行为的正当性和合法性。




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诚然，诚实守信原则是履行行政允诺义务的客观基础，行政允诺一旦做出，行 政主体便负有法定履行义务，行政主体只有不折不扣地践行自己的承诺，才能 使相对人对行政主体产生信任，相对人才会积极配合行政主体的管理。但是， 行政允诺必须建立在依法行政的前提下，即行政主体作出的行政允诺应在其裁 量权范围内且不得违反法律的强制性规定、不得损害国家利益和社会公共利益。
编写人：广西壮族自治区崇左市中级人民法院 韦嫣