——孙丹等诉北京市朝阳区环境保护局环境影响报告批复案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院(2017)京03行终612号行政裁定书 2.案由:环境影响报告批复纠纷
3.当事人
原告(上诉人):孙丹、姜薇、段淇、张捷(以下简称四上诉人)
被告(被上诉人):北京市朝阳区环境保护局(以下简称朝阳区环保 局)
第三人(上诉人):北京市朝阳区卫生和计划生育委员会 【基本案情】
孙丹、姜薇、段淇、张捷、丁殿龙(以下简称孙丹等五人)诉称:首 先,北京市朝阳区麦子店社区卫生服务中心所在的J8附属楼不能用作医 疗用地;其次,朝阳区环保局弄虚作假,被诉许可行为所依据的《设置医 疗机构批准书》并非社区卫生服务中心的《设置医疗机构批准书》,而 且审核人的资格证号与国家颁布的资格证号不同;最后,听证会现场利害 关系人范围错误,听证会程序不当。综上,请求法院判决撤销朝环保审字 〔2014〕0852号《关于对北京市朝阳区卫生局建设北京市朝阳区麦子店 社区卫生服务中心项目环境影响报告表的批复》 (以下简称《批复》)。
朝阳区环保局辩称:孙丹等五人起诉超过法定期限,应驳回其起诉。 朝阳区环保局于2014年10月9日作出被诉许可行为,于同日在其网站上进 行了公示,并明确告知了诉权诉期,孙丹等五人于2015年7月27日起诉,已 超过了法定起诉期限。同时,朝阳区环保局作出的许可行为事实清楚,适 用法律、法规正确,符合法定程序,孙丹等五人起诉的事实和理由不成
立。综上,被诉《批复》适用法律法规正确,符合法定程序,孙丹等五人 起诉超过法定起诉期限,请求法院裁定驳回其起诉。
【案件焦点】
1.朝阳区环保局的公告行为如何认定;2.孙丹等五人的起诉期限应 当如何认定。
【法院裁判要旨】
北京市朝阳区人民法院经审理认为:朝阳区环保局在作出被诉《批 复》之前,组织利害关系人进行了听证,孙丹等五人参加了该听证程序。 朝阳区环保局于2014年10月9日作出该《批复》后,在其网站及北京市环 境保护局网站对该《批复》进行了公示,并告知了相关权利人享有的诉 讼权利及起诉期限。因涉案行为属环境保护许可行为,与该行政行为具 有行政法律上利害关系的主体具有不确定性,朝阳区环保局采取网站公 示的方式,向不特定主体告知《批复》的内容及诉权、起诉期限具有其 合理性,能够达到相应的法律效果。孙丹等五人在被诉行政许可行为作 出前,参与了朝阳区环保局组织的听证程序,应对《批复》的作出具有一 定的预期,现其于2015年7月才提起本次诉讼,明显超过了法定起诉期限, 且无正当理由。因此,孙丹等五人所提诉讼不符合法定起诉条件,依法应 予驳回。一审法院遂裁定:
驳回孙丹等五人的起诉。
四上诉人不服,提起上诉。北京市第三中级人民法院经审理认为:朝
阳区环保局于2014年10月9日作出被诉批复,并主张于同日在其网站上进 行了告示,孙丹等五人于2015年7月27日起诉已超过了法定起诉期限。但 朝阳区环保局提交的证据并不足以证明其已于作出批复当日即2014年10 月9日已将被诉批复在其网站上予以公示,同时,四上诉人对朝阳区环保 局已于作出批复当日在网站公示的情况并不认可,故不能推定本案四上 诉人在朝阳区环保局主张的时间已得知本案被诉批复。现本案中孙丹等 五人于2015年7月向一审法院提起诉讼,并未超过《最高人民法院关于执 行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款
[1]规定的起诉期限,一审法院裁定驳回其起诉错误,应予纠正。二审法 院遂裁定:撤销一审裁定,指令一审法院继续审理。
【法官后语】
随着信息化的发展,越来越多的机关采取了网上办公的新举措,官网 送达成了法律生活的新问题。行政机关往往以其已在官网公示相关行政 文书为由来起算利害相关人的起诉期限,司法机关应当对新出现的官网 公告方式予以审视,既要审查公告形式的完备性、真实性,又要准确把握 适用行政诉讼的举证责任规则。
一、官网公告应当具备的形式
实践中,行政机关在其官网上发布通知或送达行政文书,具有方便、 快捷、专用、公开的特点。虽然《中华人民共和国民事诉讼法》《中华 人民共和国行政诉讼法》中有关送达的规定中并没有官网公告,但是法 律规定并不当然拒绝符合公告要求的官网送达方式。对于一些可能影响 的利益较为多元、涉及多个群体的利益的批复或文件,行政机关无法一 一送达,故而采取在官网公告通知的方式具有合理性。但官网公告应当 具备“广而告之、方便查找、真实完整”的要求,诉讼中留存的截屏证 据要具有网页链接打开的连续性、记载信息的完备性以及网页内容的实 效性等特征,涉及起诉期限抗辩的,还应当具有公告内容时间记载的真实
完整性。因此,网站公告的内容、形式应当符合公告的基本形式,要具有 文件文号、审批时间、审批人、项目详情、利害相关人诉权诉期告知、 公告期限、公告自身上传公示时间等完整内容,仅仅有文号名称的、无 法点击浏览以上详情的,不能认为已公告完成。
参照原环境保护部《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试 行)》第二条第一款的规定,各级环境保护主管部门应将主动公开的环境 影响评价政府信息通过本部门政府网站公开。正如前述,环境保护行政 主管部门采取官网公告的方式有其合理性和政策支撑,但亦应当满足公 告的要求,具备真实性、完整性的特点。
本案中,朝阳区环保局并无确凿证据证实其已在官网显著位置完成 了公告行为:首先,其提供的初步网站公告证据并不具有网站截屏的特
征,不能往回或往前点击,无法反映出这是朝阳区环保局的官网,而直接 从朝阳区环保局官网进入,亦无法找到能够链接到该截屏的界面。其次, 该截屏证据仅载明了批复文号、项目名称、建设地点等信息,对批复中 具体的九项内容并未明确显示,亦无法点击浏览信息明细。再次,该证据 仅载明了批复的时间,却无法显示该批复被上传至网站上对外公示的具 体日期,作出时间并不能当然等同于上传公开时间。最后,参照《环境影 响评价公众参与暂行办法》 (该办法已于2019年1月1日被《环境影响评 价公众参与办法》所废止)第十三条第一款的规定,朝阳区环保局应当在 其本级的政府网站上公告批复内容,上级机关网站上的公告不能替代和 免除下级机关的公告义务。
因此,朝阳区环保局所作的网站公告,并不满足具有完整的审批文 号、审批时间、项目名称、建设单位及建设地点、公告期限等要求,并 不符合公告的基本形式,不能认为已完成公告义务。
二、举证责任的认定
《中国行政审判指导案例》第8号案例确认了“证明原告知道具体
行政行为内容的证据需要达到排除合理怀疑的程度”的规则。以官方网 站公告的方式作出行政行为的,同样应当适用上述规则。被告认为原告 已经知道行政行为内容的并主张原告超过法定期限起诉的,应当提交证 明力高的证据;被告提交的证据存疑,又无其他旁证的,且原告能对知道 行政行为的期限和途径提出合理解释的,应当认定被告举证不能,不能当 然推定原告已于被告主张的期间知道行政行为。同时,被告网站公示内 容中未告知起诉期限的,即使原告确实已从官网中获知了行政行为,其起 诉期限也应当按照当时适用的《最高人民法院关于执行<中华人民共和 国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条的规定计算。
本案中,朝阳区环保局仅提交了网页截屏复印件,但该证据形式上不 符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条中有 关计算机数据证据的提供要求,截屏网址中也无法反映时间,不能证明该 批复被上传至网站上对外公示的具体日期,即无法推定相对人可以通过 网页查询获悉批复的时间。朝阳区环保局主张北京市环境保护局网站的 公告中载明了公告时间,但该网站截屏亦不符合证据提供要求,只有内容 本身显示了公示时间,截屏其他部分亦不能显示上传编辑日期,四上诉人 对网站公告的真实性存疑。在朝阳区环保局举证存疑的情况下,法院应 当认定其主张不能成立。二审审理过程中,四上诉人主张2015年“两
会”前后朝阳区环保局干部口头告知了被诉批复的内容但未告知起诉期 限,朝阳区环保局对此口头告知的情况予以认可,该主张具有合理性,法 院予以采信。
编写人:北京市第三中级人民法院 陈金涛