——邓四平、龚敏诉泸溪县国土资源局土地行政合同案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院(2017)湘31行终48号行 政判决书
2.案由:土地行政合同纠纷 3.当事人:
原告(上诉人):邓四平、龚敏
被告(被上诉人):泸溪县国土资源局 第三人:程甲亮
【基本案情】
第三人程甲亮因继承取得位于湖南省泸溪县浦市镇农贸市场旁一
块33平方米的宅基地。该宅基地四周有空闲的国有土地可利用,与原告 邓四平、龚敏的住宅相邻。2014年7月,第三人在此拆旧建新,占用了该 空闲的国有土地37.5平方米,因而与两原告邓四平、龚敏发生纠纷。泸 溪县规划部门及被告泸溪县国土资源局对第三人建房进行现场勘查和土 地调查,发现第三人建房占用的空闲土地是国有土地,第三人无土地使用
权证,但如经过规划并公示,第三人扩建具有可行性。8月20日,被告向泸 溪县人民政府递交《关于以协议方式补办土地出让供地的请示》,建议 对第三人已开工建设超占用地面积先进行行政处罚,再按规划条件以协 议方式办理国有土地出让手续,并按土地评估补交土地价款。泸溪县城 乡建设规划局下达泸规发(2014)71号规划文件,对涉案用地进行了规划, 明确规划为居住用地。第三人在泸溪县城乡建设规划局对涉案用地规划 后,缴纳超占用地面积罚款,同时按土地评估补交土地价款。泸溪县人民 政府以(2014)政地出字第067号国有土地使用权审批单,同意以协议或按 评估价出让37.5平方米国有土地使用权供第三人建住宅。同年12月29
日,被告据此与第三人签订4331222014069号《国有建设用地使用权出让 合同》。第三人按上述行政程序取得涉案土地后修建住宅。2016年1
月18日,第三人申领了涉案土地国有土地使用权证。
原告诉称,该合同标的和其有利害关系。签订《国有建设用地使用 权出让合同》,依照《协议出让国有土地使用权规定》的程序,首先应当 对国有土地出让计划在土地有形市场等指定场所向社会公布;其次应在 确定只有一个意向用地者之后,才能协议出让。但被告未提供法律依据, 证明可以不经公布直接以协议方式出让该国有土地使用权。故被告与第 三人签订的《国有建设用地使用权出让合同》,在程序上存在重大且明 显违法的情形,侵犯了两原告的公平竞买权,损害了原告的利益,属于无 效的行政行为。请求依法确认被告与第三人签订《国有建设用地使用权 出让合同》的行为无效。
【案件焦点】
被诉行政行为是否程序违法;如是,是否应该予以撤销。 【法院裁判要旨】
湖南省湘西土家族苗族自治州泸溪县人民法院经审理认为:第三人 程甲亮因拆旧建新,申请规划和用地,经国土和规划部门实地勘查及土地
调查,被告泸溪县国土资源局依据第三人的申请,按照综合利用土地的原 则,考虑客观实际情况,经公示规划条件、土地评估、泸溪县人民政府批 准,以评估价协议出让给第三人建房使用,并与第三人签订行政合同的行 为,程序合法。本案协议出让土地不适用《协议出让国有土地使用权规 定》中应向社会公布的规定。被告与第三人签订行政合同的行为,证据 确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序。原告以被告未向社会公布国 有土地出让计划为由,认为被告签订的行政合同在程序上存在重大且明 显违法的情形,侵犯了其公平竞买权,属于无效的行政行为的理由不能成 立。原告也没有证据证明其利益因此遭受了直接损害。
湖南省湘西土家族苗族自治州泸溪县人民法院依照《中华人民共和 国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条之规定,作出如下判决:
驳回原告邓四平、龚敏的诉讼请求。
原告邓四平、龚敏不服该一审判决,以土地出让只有四种法定方式, 只要是协议出让土地都应该遵守《协议出让国有土地使用权规定》的相 关规定并按照相关程序办理;一审法院突破法律规定,创设出第五种国有 土地使用权出让方式是错误的等为由,提起上诉,请求撤销原判,依法改 判。
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理认为:被诉行政 合同既不存在行政诉讼法规定的无效情形,亦不存在合同法规定的无效 情况,上诉人要求确认本案被诉行政合同无效无事实和法律依据。根据 《协议出让国有土地使用权规定》第二条、第三条的规定,除招标、拍 卖或者挂牌方式出让国有土地使用权外,以协议方式出让国有土地使用 权的必须适用本规定。被诉行政合同应适用《协议出让国有土地使用权 规定》第七条关于向社会公布的规定。被上诉人未履行向社会公布的程 序,直接与第三人签订了本案被诉行政合同,属于程序违法。上诉人主张 的公平竞争权仅属于预期的可能实现的一项权益。上诉人既没有提供证
据证明其准备行使或已经行使该项权利,也没有提供证据证明该权利因 被诉行政行为侵害产生了实际损害后果。被诉行政合同签订后,第三人 已经履行了该合同规定义务并完成了建房行为。与被上诉人签订协议, 第三人在主观上并没有过错,其基于对行政机关合理的信赖而签订并履 行该合同所产生的信赖利益,应当予以保护。被诉行政合同虽程序违法, 但没有证据证明对上诉人权利已经产生实际影响,且第三人的信赖利益 应当予以保护。一审法院认定事实基本清楚,但适用法律、法规错误,判 决不当。
湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院依照《中华人民共和国 行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项、第二款和第七十四条第一款 第(二)项的规定,作出如下判决:
一、撤销泸溪县人民法院(2017)湘3122行初3号行政判决;
二、确认4331222014069号《国有建设用地使用权出让合同》行政 行为违法;三、驳回邓四平、龚敏请求对4331222014069号《国有建设用 地使用权出让合同》确认无效的诉讼请求。
【法官后语】
本案如何处理,关键点不在于应否认定被诉行政行为程序违法,而在 于应该如何在原告主张的公平竞争权和第三人主张的信赖利益之间进行 平衡。
行政法上有著名的信赖利益保护原则。该原则是指当非恶意的行政 相对人或利害关系人对行政机关作出的行政行为已产生信赖利益,并且 这种信赖利益因其具有正当性而应该得到保护时,行政机关或者人民法 院就不得轻易撤销该行政行为;如果必须撤销时,行政机关就应该补偿或 赔偿行政相对人或利害关系人因此遭受的信赖利益损失。该原则是民法 诚实信用原则在行政法上的具体体现。根据该原则,行政机关的自我纠
错将会受到严格限制,只有在符合法定情形且有必要时,才能予以撤销或 变更。
信赖利益保护原则在我国立法中有明确体现,如《中华人民共和国 行政许可法》第八条规定:“公民、法人或者其他组织依法取得的行政 许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许 可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据 的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变 更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成 财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”
本案系住宅相邻人因国有土地出让问题而引发的行政纠纷。被诉行 政合同签订之前,涉案土地已经规划许可、出让审批给第三人,第三人按 土地评估价补交了土地出让价款,后在此地块上修建了住宅,并领取了土 地使用权证。被告与第三人签订被诉行政合同时,未履行向社会公布的 必要程序,因而该行政行为具有程序违法性。但是,第三人基于对当地政 府对涉案土地的规划许可、出让审批和登记行为而产生的信赖利益,相 比原告主张的预期公平竞争权的利益,显然更应优先受到保护。故,根据 信赖利益保护原则,本案被诉行政合同不应该撤销,但应予确认违法。
编写人:湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院 田玉莲