——吴红英诉吴江经济技术开发区管理委员会城建行政强制案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省苏州市中级人民法院(2017)苏05行终404号行政裁定书
2.案由:城建行政强制纠纷 3.当事人
原告(被上诉人):吴红英
被告(被上诉人):吴江经济技术开发区管理委员会(以下简称开发区 管委会)
第三人(上诉人):张学金 【基本案情】
2012年5月26日,原告和第三人签订租地协议;2015年5月12日,双方 签订协议对涉案土地出租进行约定。2015年10月,被告下属城市管理行 政执法大队(以下简称城管大队)与第三人签订协议书,约定对涉案地块 上的建筑物、设施、堆积物进行清场,工作期间第三人应当配合城管大 队工作;约定在被告确定全部清理工作完成后,一次性补偿第三人人民 币150万元;工作内容及范围包括该地块内所有建筑物、围墙及设施,租 房户清场由第三人负责,城管大队可以适当参与,配合工作,但不承担任 何经济补偿。2016年9月9日,原告向被告申请国家赔偿,称2016年1月22
日被告在没有向原告送达任何手续的情况下组织相关单位将其房屋进行 拆除,但被告没有进行赔偿,因此请求法院依法判令被告赔偿原告财产损 失65万元。
【案件焦点】
1.谁是本案的适格被告;2.举证责任如何分配;3.赔偿数额如何确 定。
【法院裁判要旨】
江苏省苏州市吴江区人民法院经审理认为:第一,被告根据《中华人 民共和国城乡规划法》第六十五条和《苏州市城乡规划条例》第六条第 三款关于“镇人民政府依法做好城乡规划管理的相关工作”的规定,有 对城乡进行规划管理的行政职权。第二,即使没有发现被告工作人员身 穿制服,也不能排除其是在参加执法活动的可能性,故采信原告的主张即 拆除原告所建构筑物的行为应由被告承担责任。第三,本案被告对原告 的违法建筑尚未作出行政决定,在此情况下即实施拆除行为,属于程序违 法。本案中,原告被拆除的建筑物等为违法建筑,依照《中华人民共和国 国家赔偿法》的规定,对违法建筑损害部分不予赔偿,但因在本案中被告 因违反行政程序进行的违法拆除,故不宜将整个违法建筑认定为违法利 益。被告在实施拆除行为前未通知原告,客观上剥夺了原告自行小心拆 除、尽量保留建材使用价值的机会,故被告应当对其强制拆除引起的建 筑材料及其辅料的损失与原告自行小心拆除而引起的损失之间的差额进 行赔偿。第四,本案中,原告对被告拆除的建筑物主张行政赔偿,并进行 了一定的举证,而被告违反法定程序对违法建筑进行拆除,没有履行证据 保全的义务,导致现场损失的具体数额无法得到有效确定。因此,法院不 能将损失无法确定的举证责任简单归于原告或者被告,而应根据原告举 证情况以及被告在证据保全方面的过错进行重新分配。江苏省苏州市吴 江区人民法院遂判决如下:
一、确认开发区管委会作出的行政强制行为违法;
二、开发区管委会赔偿原告人民币14万元。
张学金不服,向江苏省苏州市中级人民法院提起上诉。江苏省苏州 市中级人民法院经审理认为:原审判决确认开发区管委会作出的行政强 制行为违法,并由开发区管委会赔偿吴红英人民币14万元,这一判决结果 既未要求原审第三人承担义务,也没有减损其权益,故张学金无权就本案 提起上诉。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二 款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的 解释》第三条第一款第(十)项之规定,裁定:
驳回张学金的上诉请求。 【法官后语】
违法建筑拆除是一个困扰行政机关和法院很久的问题,一个基本的 共识是:拆违不能违拆。涉违法建筑拆除所涉的行政诉讼案件常遇到以 下几个问题:第一,拆除主体是谁;第二,举证责任如何分配;第三,赔偿数 额如何认定。本案虽然不复杂,但以上三个问题都涉及了。具体而言,争 议主要如下:
一、关于谁是本案的适格被告
原告认为是被告拆的,被告和第三人则认为是案外人所为。笔者认 为根据本案的具体情况,应当推定开发区管委会是本案的适格被告。具 体理由有:1.开发区管委会具有拆除涉案构筑物的法定职权。根据《中 华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《苏州市城乡规划条例》第六 条第三款关于“镇人民政府依法做好城乡规划管理的相关工作”的规
定,被告与同里镇人民政府实行“区镇合一”,有对域内城乡进行规划管 理的行政职权。2.原告提供了被告实施涉案行为的初步证据。原告提供 了被告下属城市管理行政执法大队与第三人签订的协议书以及原告申请
作证证人的证言,且原告提到曾向公安机关报警。3.被告为涉案行为的 受益者。被告本来就要对涉案构筑物进行拆除,对涉案构筑物进行拆除 符合公共利益,也符合开发区管委会进行行政管理的本意。4.被告虽提 出应由案外人承担,但未能提供任何证据,应当承担举证不能的法律后 果。
二、关于举证责任分配问题
笔者认为应当根据案件的实际情况在原告和被告之间合理分配举证 责任。本案中,原告对被告拆除的建筑物主张行政赔偿,并进行了一定的 举证,而被告违反法定程序对违法建筑进行拆除,没有履行证据保全的义 务,导致现场损失的具体数额无法得到有效确定。因此,法院不能将损失 无法确定的举证责任简单归于原告或者被告,而应根据原告举证情况以 及被告在证据保全方面的过错进行重新分配。
三、赔偿数额如何认定
本案中,被告因违反行政程序进行违法拆除,不宜将整个违法建筑认 定为违法利益。被告在实施拆除行为前未通知原告,而客观上剥夺了原 告自行小心拆除、尽量保留建材使用价值的机会,故被告应当对其强制 拆除引起的建筑材料及其辅料的损失与原告自行小心拆除而引起的损失 之间的差额进行赔偿。另外,涉案行为导致相对人存放于违建内的物品 毁损,行政机关应承担相应赔偿责任。如果当事人对物品价值存在争议, 行政机关未依法通知相对人到场、未依法履行制作室内存放物品财物清 单等证据固定义务,导致违建内的物品毁损情况事实不清的,如相对人可 以提供初步证据证明违建内的物品情况,行政机关无相反证据的,法院将 酌情确定赔偿数额、判决行政机关承担相应的赔偿责任。即便是违法建 筑,建筑材料仍然是有价值的物品。当事人对这些材料仍然享有所有权, 可以自行拆除,挪作他用。本案中,法院到住建局和工程造价单位,就涉 案建筑的材料费等进行了核定,并酌情判决赔偿14万元。判决后,原、被
告均未提起上诉,第三人的上诉已经被驳回,被告也已经履行了相关法律 义务,本案实现了案结事了。
编写人:江苏省苏州市吴江区人民法院 秦绪栋